简论适应市场经济体制的政府大部委规制
摘要：本文讨论了政府规制机构的制度内涵和制度形式，重点分析了独立规制机构的法理基础和制度内容，为我国政府实行大部委规制及完善微观经济职能提供理论借鉴。
关键词：政府规制机构；独立规制机构；微观经济职能 党的“十七大”报告提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。
未来政府机构改革将逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，国务院所属机构中的一些部门将进一步整合，拓宽部委职能，逐步向“大部委制”过渡，如大交通、大文化、大农业、大环保等。
大部委制对于降低行政成本、提高行政效率、增进政府绩效有积极的作用。
在重视大部委制带来的提高政府规制能力的同时，也要关注经济活动中专业性和技术性对政府行政管理带来的挑战。
在重视“大部门体制”对政府宏观干预经济的整体性和协调性价值的同时，不能忽视专业性领域政府微观规制的特殊制度形式。
政府规制机构的形式多样，但基本要素却是共同的，包括：委任的使命；治理；具体的规制功能和程序；资源、管理和外部控制；启动战略以及其他问题等。
在一份研究中，Johannsen以八个欧洲国家的能源产业规制为例，就政府规制机构的规制目标、规制权限、独立性、委员的竞业禁止、机构的资金来源等问题展开了实证研究。
从政府规制的实践来看，规制目标、规制权限、规制领域、独立规制等方面是政府规制机构需要面对和承担的基本内容，也是规制机构的基本制度内涵。
企业滥用市场权会造成对用户利益的损害，投资者也需免受政府专断权力的危害，因此，保护用户和投资者构成规制的两个基本目标。
此外，规制者可能还具有其他使命，尤其是促进经济效率或推进市场导向的改革方面。
Johannsen的研究表明，在能源产业的八个分析样本中，有八个国家将消费者保护和促进竞争作为规制的目标，有七个国家将促进供应产业的经济效率和市场透明度作为规制目标，有六个国家将促进环境友好型电力供应作为规制目标，有五个国家将保障电力供应作为规制目标，有三个国家将社会责任和价格政策作为规制目标。
OECD的统计和johannsen的统计基本一致，大都是把保护消费者和促进竞争(即投资者保护)作为规制的基本目标。
其次，规制权限。
OECD认为，除规制功能外，规制机构还会被授权对一些公共活动行使职权，如施行并购政策和竞争法的一些其他领域，对准入和投资进行规制，设置民营化方案等。
但这些方面的职权往往是建议性的。
Johannsen认为，电力部门的规制者行使的六项规制权是：垄断性企业的费率(事先或事后)批准或决定；网络准人；颁发许可和许可证更正；终止与传输有关的规则(在既有立法的限制下)；争端解决(企业之间以及企业和用户之间)；执行规章。
爱尔兰规制机构享有上述全部的六项权能，而卢森堡的规制机构在费率、市场准入和争端裁决等方面仅具有咨询的功能，在许可证、传输的期限和规章的执行等方面更是没有任何权力。
第三，产业领域。
OECD的报告认为，规制机构通常对单一产业或单一部门或网络产业中的多部门进行规制。
这样做的优势在于：规制活动共享积累，如信息收集和管理；减少规制俘虏或不适当的政治影响的风险；避免因产业政策的规制不一致而导致的被规制企业的投资扭曲；利用相关其他产业的规制经验。
独立规制的内涵在于规制机构在非受利益相关方的干涉或影响下，基于对公益的独立和公正的判断，制定和实施产业规制政策。
从规制机构设置的实践来看，独立规制包括至少两方面内容：规制者的独立性和规制机构的独立性，前者强调的是规制者独立于委任者和利益相关者，后者强调的是规制机构意志的独立性，即规制机构有能力不受干涉的独立作出利益判断，而规制机构的财产独立性是保证独立意志的前提条件。
因此，独立规制需要讨论两个层面的问题，一是规制者的选任，二是规制机构的资金来源。
OECD(2000)在一份关于电信业规制机构的报告中归纳了电信业规制机构的类型，包括独立规制者、竞争署和部委等，这些机构共同形成了对电信产业的规制任务。
在美国，批准合并是独立规制机构和竞争署共享的职权；在日本，部委承担了独立规制机构的职权；在法国，颁发许可证的权力由部委行使，而德国是由独立规制者享有。
从下表来看，独立规制机构承担了电信业规制的主要任务，只有在批准合并和许可证颁发两项职权上，非独立规制机构占据主导地位。
这一方面原因是批准合并涉及到竞争秩序的维护，竞争主管部门对此更具专业性和有益经验；另一方面许可证颁发从设计到行政许可事项，往往由传统的行政部门行使，因此较为普遍地体现为部委职权。
二、独立规制的政府机构 现代国家都遵循立法、执法与司法权力的分配原则，并由此构建国家权力体系。
国家权力体系分工诞生一系列的政府职能部门，各部门各司一职，行使对国家公共事务的管理职能。
但随着社会经济的发展及公众的需求，凸显公益但不具备完全竞争或关系国家基本利益的产业需要特殊的规制政策，这些蕴含了一定价值理念和目标的规制政策在实践中是由不同的政府职能部门承担的。
无论是部委还是部委机构，都附着于特定的利益团体，且由于机构决策者和财务的不独立，往往导致政府规制的目标难以实现。