基于协同治理理念的城乡幼教中心制的实践路径
《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020）》和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》都明确提出，要重点发展农村学前教育。由于发展底子薄、历史欠账多，农村学前教育依然存在体制不完善、发展不均衡等问题，质量堪忧。实践研究表明，农村学前教育面临政府管理缺位、园所布局不合理、恶性竞争严重、经费投入不足、办园条件较差、师资短缺等多个发展难题。
如何将幼儿园这个关系千家万户民生问题的小细胞，纳入整个社会的公共服务管理系统中，从治理的角度改善学前教育发展的生态系统，从而提高学前教育发展质量？本文以平度市中心幼儿园实施幼教中心制的曲折历程为例，总结农村学前教育质量提升的实践创新之路。
2017年9 月，中央全面深化改革委员会领导小组审议通过了《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出到 2020 年要形成更加完善的“政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的”教育治理格局，并确定了“坚持放管服相结合”的基本原则，即“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系”。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出，在幼儿园规范管理方面要“健全治理体系，堵住监管漏洞”。紧接着教育部等四部门发布了《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，提出“发挥乡镇中心幼儿园的辐射作用，加强对农村学前教育的业务指导，探索农村乡镇幼儿园和村幼儿园一体化管理”。
幼教中心制正是顺应学前教育治理体系改革、健全治理体系的有益实践探索。幼教中心制就是在教育治理体系形成的大背景下产生的，是在县市政府及教育部门的统筹协调下，以区或镇为单位，将所管辖范围内的所有公办幼儿园、村办幼儿园、私立幼儿园等整合建立幼教中心，实行同一法人、统一管理的幼教管理机制。
以平度市开发区中心幼儿园为例，平度开发区辖区内共有2所公办幼儿园、12所村办园、7所民办园，开发区设立中心幼儿园，法人代表一个，负责管理整个辖区内的公办园、民办园以及村办园等所有幼儿园的园所建设、设备配置、师资配备与提升、保教质量、安全管理等。
治理理论的创始人詹姆斯·罗西瑙强调治理有共同目标，无须依靠国家的强制力来实现。联合国全球治理委员会从四个方面解释了治理的概念：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及共同部门，也包括私人部门;治理不是一种制度，而是持续的互动。俞可平认为治理理论及其善治价值，是一种“新的政治分析框架”，显示为“权威的合法性、治理的透明性、主体的负责性、运行的法治性以及回应性、有效性”。
协同治理是社会事务治理的一种理想模式，是指跨越公共机构、政府部门的边界，在公共组织之间，公共组织与市场主体、社会组织之间建立合作机制，以实现其他方式无法达成的公共目标。幼教中心制体现了三个方面的协同治理理念：
幼教中心制构建了由政府、幼儿园、社会组织等多元主体参与的治理机制，实现了多元主体共同协商、共同行动的格局。幼教中心制通过转变政府职能，向中心幼儿园让渡管辖区域内幼儿园的管理权力和责任。由此中心幼儿园相应地承担起超越本园区域内的社会公共服务职责，由此促进整个区域农村学前教育的均衡、高效、优质发展，特别是带来了村办幼儿园等弱势群体的快速发展。
2.整合多元力量参与的治理过程。
协同治理改变已有管理中强制推行、封闭独尊的模式，强化了治理主体内部各要素之间的协同，以及各治理主体之间的协同，有效调动各方治理主体拥有的资源与力量参与治理过程，发挥他们在复杂共同事务中的协同治理作用，使整体大于部分之和，降低治理成本，提高治理效果。政府教育部门以简政放权的方式，专注地行使财政投入、师资配备、园所配套建设等政府职能。管辖区内的幼儿园实行统一法定代表人，整合统一管理，行使师资调动权、专业指导权、资源调配权，便于原始园发挥其优质园所品牌、深厚园本文化、高效管理水平、优秀师资资源以及教育规模优势等，实现管辖区内不同性质、不同规模、不同承办主体幼儿园齐头并进且各具特色的发展格局。
3.持续疏导民主协商的治理方式。
協同治理理念中强调治理主体的任何弱小的力量都可能发挥极端关键的作用。协同治理的系统中各个主体之间需要寻找分化与整合的途径，以通过协同实现治理效果的最优化。这个过程中无法通过下达指令、指挥命令的方式开展，而是通过多方主体协同参与，在分析各方驱动力量、平衡各方利益的基础上，以民主协商、审议、合作等方式实现治理目标。幼教中心制中参与主体之间利益的冲突、质与量的差异以及政府提供的资源分配、外部支持环境的变化等，加大了疏导协商程序的难度和认可度，因此特别需要改变严防死守的拥堵战术，实施走下去面对面交流的战略，采取灵活、持续、系统的协商沟通方式。
相比较而言，幼教中心制首先实现了管理主体从单一向多元的转向，治理主体包括政府、不同体制形式的幼儿园和社会组织等;其次，幼教中心制强调各方主体共同行动，实现了自上而下的管理权力运行向度向平行运行向度的转向。再次，幼教中心制转变以控制和服从为主的管理过程，转向对差异性、独特性及实际需求的关注，尊重各方的利益和权利。最后，幼教中心制实现了以命令、强制为主的管理方式向以协商沟通为主的方式的转向，以共赢共生代替恶性竞争。
1.向善担当精神的中心领导力。
柯克·艾默生认为，领导力是区域协同治理的首要驱动要素，领导者不仅提出协同治理的动议，还应亲自动员并组织相关资源，确保集体行动具有必需的资源支持。
幼教中心制规定辖区内的幼儿园实行一个法人代表实施管理，明确赋权于中心园园长以全区（镇）幼儿园管理的权与责，使得中心园不再是形式上或者名义上的“镇体一体化”组织，而是在机制上保障了一体化管理，形成了农村学前教育区域协同治理的首要驱动力。
协同治理需要动员多方主体参与共同行动，因此首先需要具备领导力的组织者。这一法人代表首先具有仁爱之心、良善胸怀，追求至善。向善不仅是整个治理区域环境中的底色，而且成为整个治理体系行动的导航灯。其次，具有责任担当、勇闯敢干的能力，能够在权力争夺纷杂、利益竞争激烈的多种公共关系中，游刃有余地应对治理过程中的复杂困境。最后，具有沟通协调的能力，能够变化多种角色、灵活运用不同的对话机制，通过沟通协调使多方达成一致意见。
2012年平度开发区中心幼儿园在上级主管部门的统筹布局下诞生时，大大小小20多个各种类型的幼儿园各顾各家。官伟丽园长虽是中心园的法人代表，却是“光杆司令”，没有人手、没有经费，也没有一个能够发挥引领示范的实体园。她接过这个重担后给自己立下誓言：孩子成长，时不我待;干就干最好，否则不干！她带班子拉队伍，带领仅有的两名“大将”兼“士兵”，深入到辖区内大大小小37个村庄及10多个社区走访、调研，走进各类园内，与园长、老师座谈交流，倾听他们的心声，拜访学习优秀园经验，最终给自己明确定位为服务、协调、担当：给全区各园教师、幼儿服务，落实好相关政策，解决老师所需所困;为上级领导当好参谋助手，便于领导决策，做好协调沟通工作，保持上下贯通一致;主动倾听来自最基层的心声，帮助他们解决一些实际问题，主动与管委会领导做好沟通交流，经常汇报全区各园情况，引起领导重视，争取支持，借力开展工作。
由于成效显著，在中心园基础上进一步拓展，形成了幼教协作联盟，联盟由中心园为引领示范基地，辐射相关街道和幼儿园，实施合作联手、共享资源，实现协作发展。
2.公平导向下的“六统一”政策。
公共服务的均等化在缩小社会分化、促进城乡一体化上发挥着重要的作用，已经成为亟待解决的重要社会议题之一，成为政府公共管理能力的标志之一。在治理体系中，村办园经济上极度贫困，发展资源匮乏，村办园的幼儿教师专业化水平低，成长机会少，在社会竞争中处于劣势并且自身没有能力改变现状，在整个社会发展中属于弱势群体。公共服务均等化的理念注重关注弱势群体，因此本着公平、正义的原则，幼教中心制推行“六统一”政策。
“六统一”政策是市政府教育部门出台的规定区域内幼儿园一体化发展的政策，要求充分发挥中心幼儿园管理职能，推行本镇区域内统一规划布局、统一经费管理、统一教师招聘调配、统一教师工资发放、统一业务管理、统一考核评估，以保障学前教育规范、公平、优质、均衡、健康发展。“六统一”政策坚持公平正义的原则，以权威推行的方式为保障弱势群体发展提供了强有力的政策支持，为中心幼儿园统一调配资源、分享优质文化提供了机制保障。
比如，2013年至2014年将目标定位在理顺辖区内的基础建设。经过两年多的多方持续协调和争取当地政府以及社会资源支持，争取资金360万元，按省农村幼儿园基本办园标准新建改扩建村办园10所，基本完成各园基本配套设施的装备。标准化建设的有力推进，使管辖区内的农村幼儿园办园条件明显得到了改善。在此基础上统筹优势资源，推行统一规划布局，结合开发区实际，迅速制定了《开发区学前教育布局调整实施方案》：撤并了4所无证小规模的幼儿园;集中资源发展建设5所优质村办集体园，总投资约3505万元;充分利用闲置校舍，改扩建6所幼儿园，改造总面积达7385平方米，总投资约420万元。科学合理的布局规划，满足了弱势群体幼儿就近入园、入优质园的需求，整体呈现均衡、优质发展趋势，在真正意义上解决了老百姓关心的民生问题。
3.顺势而为的多元协同策略。
治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗斯瑙认为：“治理是通行于规则空隙之间的那些制度和安排，或许更重要的是当两个或更多规则出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。”姜勇老师认为，“治理”具有民主宽容的特征，这种民主与宽容也可以称之为“良善”。
社会系统作为复杂巨系统，其内部存在着相当复杂的非线性相互作用，因此需要以复杂性思维，调动多方治理主体和多种治理方式的能量。比如面对协调治理体系中纷繁复杂的公共关系，需要改变权威式的强压式執行，在分析各个治理主体的特点、资源、内在需求的基础上，采取顺势而为的沟通策略、因地制宜的治理方式。
开发区中心幼儿园负责人在积极推行市“六统一”策略过程中，推进难度始料不及。因为大部分村办园都是由村委会管理，他们认为对村办园的一切事情都有权定夺，所以招聘、解聘教师也是他们一手控制，导致教师聘任、选拔、调任、培训等工作不能顺利开展。为此，园长与片区主任商讨怎样让村里心平气和地接受并放权，最终决定先由园负责人跟村里沟通，讲解“六统一”管理的趋势，然后由园长带着园负责人登门拜访村负责人，进行沟通交流，把村里的责任揽到园负责人和园长身上，并就办好优质园服务好老百姓给村委会增光做出承诺，从而拉近了与村委会的距离，同时也明确了各自的权利和义务，理顺了权责关系，把教师招聘、调配一事成功理顺。
4.专业引领下的资源共享策略。
多元治理主体之间客观上就存在协同关系，能够形成协同效应，协同的效果要大于所有单个治理主体独立发挥作用之和。在协同治理过程中，县区村各级政府、幼儿园、社区等都参与其中，各自发挥不同的作用。但是他们并非各自为政、独立行动，而是通过一定的方式，形成协同效应，如同形成一双“无形的手”。在这个协同体中，由于将专业选择权、专业决策权、专业组织权下放给基层实践的中心园，其组织功能更具有接近性、资源共享更具便利性、专业研究更有共同话语，因此提出的治理策略更加适宜、更加明智，促进了治理效能的有效释放。