发展中国家的私有化：对实证和政策教训的评论
[内容提要]私有化作为发展中国家提高经济效益的一个手段得到普遍推广。但是，私有化政策仍存在争议，所有权的作用以及其他诸如竞争和规制等结构性改革应该怎样进行仍然还不确定。本文回顾了近几年发展中国家私有化进程对经济效益影响的实证性经验。这些证据表明，如果私有化的目的是为了长期的绩效提高，那么，它需要以促进竞争和有效规制为宗旨的政策保证和支持。发展中国家只有将私有化与更广泛的结构改革相结合，才能取得最佳成果。
一、导言。
自1980年代以来，不论是发达国家还是发展中国家都先后开展了私有化改造。尽管近几年来人们普遍对私有化改造的国际影响赞成有加，但是对发达国家与低收入国家私有化改造后的效果差异却鲜有评价和关注。因此，人们对发展中国家私有化成果仍持不同意见。
私有化一词涵盖一系列不同政策，本文使用的私有化含义仅限于将生产性资产从国有部门转移到私有部门。目前对工业化国家中国有企业转变为私有企业已经有许多研究。这些研究认为，私有化本身并不是提高生产率，减少生产成本的关键因素。私有化的重要作用是引入了有效的竞争或规则，引入了组织性或政治性改革机制。相比之下，目前对发展中国家私有化改造的实证研究却罕见。
截止到1980年代，国际政策倾向于将计划经济和国有制作为经济增长的组成部分，扩大投资和资本积累。但是，进入1990年代，面对经济理论的发展和越来越多的“国家失败”的证据，投资机构和一些政府的观念开始发生转变。在完全竞争、完全信息、完全契约的条件下，公有企业和私有企业可以取得同样的绩效水平。但是，最近经济学中产权理论和委托代理理论的研究成果强调，在信息、契约和市场不完全的情况下，私有产权制是委托人监管代理人行为的最佳激励机制。而公共选择理论关注的则是政府机构中的代理人行为，代理人的自利倾向，或将特殊利益群体的利益置于公众利益之上的倾向。
1990年代，发展中国家的私有化进程发展迅猛。1990至1999年期间，民营企业收益总计2，500亿美元。其中以电信和电力为主流的基础设施民营企业收益占据了相当大的比例。发展中国家民营企业中的外资参股数量也明显增加，1999年占销售收入的76%，其中外商直接投资占80%。但是这个时期发展中国家私有化的分布很不平衡，主要集中在拉丁美洲国家，而非洲撒哈拉周边国家和地区的民营企业销售额仅占3%。发展中国家私有企业的增加导致国有企业对国内生产总值附加值份额的贡献率下降。
由于存在研究方法的问题，对私有化影响的分析存在一定难度。首先，要评价私有化政策改革的效果，需要一个对等事实，这无疑是困难的。在私有化不存在的情况下，很难确定一个经济体或一个产业的发展变化。其次，绩效分析中需要衡量的变量可能不明显。私有化是否能够提高绩效取决于私有化的目标和使用的绩效衡量方法。在国有体制下，私有化不是以赢利为目的，而是为了提高就业或降低价格。这样，在对私有化创利能力衡量时就可能夸大其辞。第三，人们期望私有化带来价格变动，从而影响产出和投入市场，并蔓延到其他经济部门。因此对私有化评价的最理想工具是通用的均衡模式和一个能够分析其对市场和社会经济群体产生不同影响的工具。但是，通用的均衡模式又相当复杂，研究人员也很难找到需要的数据。而且，他们也无法直接预测收入再分配的效果。第四，绩效可能产生于一个演示效果，在其影响下，人们更多关注的是私有化改造后的产业的短期绩效提高。在这种情况下，短期绩效提高可能产生误导，因此应该延长对绩效的评价时间。如果短期绩效恶化，继而是一个长期的复苏和必要的结构调整，那么产生的结果就可能是相反的。最后，确定因果关系对实证研究至关重要。在绩效与政策之间的关系不明朗的情况下，评价私有化进程的影响就存在问题。与私有化同时发生的其他经济事件，包括不断增强的宏观稳定性，更谨慎的财政政策，更自由的资本流动，更激烈的竞争和不断更新的规制，都可能引起绩效的变化。绩效还可能受制度和结构因素的影响，如法规制度的质量等。在没有必要独立的数据和模式灵活性的情况下，要分离私有化的精确效果就比较困难。以上这些不同的研究结果说明，因果关系可能是复杂的，反映了激励和导致政府出售资产，公众购买资产的各种因素。
宽泛地看，对发展中国家私有化影响的研究可分为两大类。一类是以统计数字为基础，分析所有权对绩效的影响。它使用了一系列的绩效变量，如盈利率、生产率、生产成本和财务比率。另一类研究方法是通过案例分析研究私有化。案例分析通常提供丰富的描述性数据，更便于解释定性和定量分析的结果。
三、证据。
1994年盖拉尔等人为世界银行开展了一次著名的研究，比较了智利、马来西亚、墨西哥三个发展中国家和一个发达国家(英国)的12个大企业的绩效，其中航空公司和公用事业部门居多。该研究旨在控制对等事实，采用一种与社会福利最大化相关的绩效方法。但由于缺乏充分的普适均衡模型，研究被迫中止。为努力探索私有化的经济效益和福利效果，该研究考察了价格和产出的变化及其对消费者和生产者剩余的影响。结论是，12个企业中有11个企业考量了他们的净福利收益，平均等于股权过户前销售额的26%。这个结果是一个非常可观的福利收益。盖拉尔等认为，这些收益的获得并没有给雇员的福利带来负面影响。因此，他们的研究经常被用来证明新自由主义行为的优点。但是，该研究也有一些缺陷。首先，数据集太小，只有12个企业，仅涉及三个发展中国家，且都是中等收入经济体。在发展中国家，尤其是在较低收入经济体中，这个研究结果的普适程度仍不够明确。其次，由于对所有权、竞争和绩效规制的效果研究并没有使用分开独立的模型，因此很有可能是本属于私有化带来的经济收益却归功于结构改造——正如下面的一些研究评价所指出的那样。
与盖拉尔等人同时开展的，由麦吉森进行的研究也得到广泛引用。麦吉森比较了私有化前三年和后三年绩效的平均值，他的数据集包括18个国家32个产业中的61个企业。这些企业在1961—1990年期间，通过公开销售股权被部分或全部私有化的。麦吉森报告说，私有化与更强的赢利能力、更高的效益、更大的销售额和更多的资本投入关系密切。然而，他研究的依据是创建于不同来源的数据集，不同的会计实践很有可能导致数据的不一致。而且，他的研究论文中“私有化”一词是指政府的任何股权出售，经私有化改造的企业中究竟有多少完全摆脱了国家控制仍不清楚。如果绩效提高的企业还包括那些国家占大部分股权的企业，那么认为私有化提高绩效的结论就含糊不清。进一步讲，同盖拉尔等人的研究一样，这个研究也没有将所有权改变的结果与其它可能影响绩效的结构性变量，尤其是竞争和国家法规的变化的结果分开。
后来德苏扎和麦吉森又对包括13个发展中国家的28个国家中的85个企业，1990—1996年期间的绩效进行了调查，作为对麦吉森研究的补充。该调查结果是，私有化改造后的企业盈利能力，实际销售与经营效益的平均水平都有所提高，杠杆比率(负债系数)明显下降而就业和资本支出却无明显变化。抽样的企业中绝大部分属于受规制产业(主要是电信和电力)，数量超过麦吉森研究中的同类企业数量。但是，该研究与其它基于私有化前后的财务和经济变量平均数字的研究一样，对等事实问题仍未解决。特别是这些研究没有控制数据中的各种趋势。
2001年德文特和马拉泰斯塔调查了1981—1994年期间的63个企业。他们的结论是，根据销售和资产回报率，赢利能力和生产力都有增加；但是用息税前收益占销售额和资产的比率衡量，赢利能力却有所下降，这突出了私有化成果对使用的绩效衡量的敏感性。德文特和马拉泰斯塔的研究类似于麦吉森的研究，二者的研究方法和结果也雷同。
相比之下，伯柏克里和克塞特只考察发展中国家。他们审核了21个国家中参与私有化改造的79个企业在1980—1992年期间的财务和经营绩效。他们也发现了赢利能力、经营效益、资本投入、产出、总就业和股息等指标的显著提高。然而，即使将调查取样缩小到发展中国家的做法胜过将发达与发展中国家混合的做法，调查结果仍掩盖了国家和地区间的一些差别。