浅论《行政许可法》的施行

论文摘要。

《中华人民共和国行政许可法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后，又一部规范政府共同行为的重要法律。行政许可法的颁布和施行，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，它所确立的基本原则和一系列制度、措施，不仅是对行政许可本身的规范和重大改革，也是对政府工作的进一步规范，必将对各级政府的工作产生重大而深远的影响。本位通过对《行政许可法》出台的时代背景、立法过程、对各级政府、部门的影响及意义等几个方面的论述并通过与旧有体制的对比，简要地探讨了《行政许可法》的实行对现有行政管理体制进一步规范的作用、对社会经济发展的深远影响及其防微杜渐、反腐昌廉的功效。 ; ; 《中华人民共和国行政许可法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后，又一部规范政府共同行为的重要法律。行政许可法的颁布和施行，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，它所确立的基本原则和一系列制度、措施，不仅是对行政许可本身的规范和重大改革，也是对政府工作的进一步规范，必将对各级政府的工作产生重大而深远的影响。 一、《行政许可法》的特征及适用范围 ; 行政许可也就是通常所说的行政审批，是行政机关管理经济社会事务的一种事前监管的重要手段。与其它法律相比，它具有以下几个特征：1、行政许可是行政机关管理性的行政行为。行政机关确认民事财产权利和确认民事关系的行为，不具有行政管理的性质，因而不属于行政许可。2、行政许可是对社会实施的外部管理行为。行政机关对内部的管理行为不属于行政许可。3、行政许可是根据公民、法人或其他组织提出的申请产生的行政行为，无申请则不产生行政许可。4、行政许可是准予行政相对人从事特定活动的行为。实施行政许可的结果是，行政相对人获得从事特定活动的权利或者资格。这些特征确定了《行政许可法》的适用范围只包括行政许可的设定和实施，但不包括有关行政机关对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批。二、《行政许可法》出台的时代背景行政许可法的出台有其深刻的时代背景。在行政管理中，行政许可权的行使是必不可少的，也是十分有效的。行政许可为什么要通过立法来规范呢？一是行政许可权也是行政执法的一部分，随着我国依法治国方略的实施，按照依法行政的要求，必须将行政许可纳入法制化的轨道。行政许可与行政处罚等其他行政执法一样，都需要通过立法来规范。因此，制定行政许可法，是完善我国社会主义法律体系的重要任务。 二是我国曾经长期实行计划经济，以往的行政许可带有很多计划经济的痕迹，缺乏公开性和透明度，限制市场竞争，甚至利用行政许可进行地区封锁和行业垄断，许多行政许可行为与建立社会主义市场经济体制格格不入，有的已经成为阻碍生产力发展的严重障碍。随着我国加入世贸组织，这重重矛盾更成为中国与世界接轨的阻碍，按照世贸组织协定和我国的具体承诺，行政许可应当以透明和规范的方式进行。因此，制定行政许可法，也是保障和促进社会主义市场经济健康发展的重要任务。三是以往的行政许可制度，与旧的管理理念和管理模式相互依存，形成了众多部门利益的格局，产生了种种弊端，在一定程度上严重影响了政府职能的转变。1、行政许可的设置政企不分、政事不分、政社不分，越位、缺位、错位并存。2、设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就要审批。3、实施行政许可环节过多、手续烦琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难。4、重许可轻监管，或者是只许可不监管的现象比较普遍。5行政许可过程中，带有明显的趋利特征，成为了一些行政机关“寻租”的手段。一些行政机关的工作人员甚至利用行政许可进行权钱交易、徇私舞弊，行政许可成为了滋生腐败的土壤和根源。6、行政机关实施行政许可，往往只有权利、没有责任缺乏公开、有效的监督制约机制，在一定程度上已经成为转变政府职能的一个障碍。因此，制定行政许可法，更是推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败的重要任务。三、《行政许可法》立法的历程和过程全国人大常委会法工委从1996年着手行政许可法的调研、起草工作，形成了《行政许可法（征求意见稿）》。九届全国人大常委会将行政许可法列入了立法规划，并确定由国务院提出法律草案。国务院法制办公室以原有的征求意见稿为基础，结合国务院各部门行政审批事项的清理，从2000年初，开始行政许可法的起草。调研、论证。在起草过程中，对法律涉及的主要问题，征求了各级人民政府、国务院有关部门和专家、学者的意见；起草出初稿后，于2001年7月印发各方面广泛征求意见，并召开座谈会、论证会，广泛听取意见；同时研究了美国、德国、日本等国家的行政许可制度。经过反复研究修改，形成了行政许可法草案，于2002年6月19日经国务院第六十次常务会议讨论通过，提请九届全国人大常委会审议。九届人大常委会第二十九次会议、第三十一次会议，十届全国人大常委会第三次会议审议了行政许可法草案。审议期间，全国人大常委会法律委员会根据委员们的意见，会同国务院法制办公室进行了反复地协调修改，经十届全国人大常委会第四次会议再次审议后，于2003年8月27日通过了《中华人民共和国行政许可法》。行政许可法从起草到颁布，历时七年，来之不易。在行政许可法的立法过程中，正处在我国加入世界贸易组织、市场经济体制不断完善、积极推进政府职能转变和行政审批制度改革的进程中，社会各界对行政许可法的制定都非常关注，各级政府、司法机关、法学界的专家学者和人民群众都积极参与、献计献策，可以说行政许可法满载了经济社会发展的新成就和民主法制建设的新成果，凝结了国务院两届政府和国家立法机关领导者的决策智慧。四、《行政许可法》的施行对各级政府、部门的重大影响《行政许可法》所确立的基本原则和一系列制度、措施，不仅是对行政许可本身的规范和重大改革，也是对政府工作的进一步规范，必将对各级政府的工作产生重大而深远的影响。 （一）《行政许可法》确立了便民原则。它从根本上转变了行政机关的角色定位。在计划经济思维模式下，政府把整个社会都纳入到自己的控制范围，垄断着一切社会资源的分配，而配置资源的主要方式就是审批，所以行政机关总是把审批看成是自己的固有权力和对相对人的恩赐。便民原则的确立使得政府既是管理者也是服务者。对符合条件的申请进行审批，政府不应再看作是对申请人的“赋权”，而是法律规定其必须作为的义务。这极大地改变了为官者的权力本位思想，增强了为人民服务的意识，从思想上阻抑了造成腐败的主观条件的生成。更重要的是，它使行政机关利用审批搞腐败的难度加大。这一点我们从行政许可的申请和受理环节就可以窥见一斑：一是申请形式没有限定，除依法应当由申请人到行政机关办公场所当面申请以外，申请人可以委托代理人提出行政许可申请。具备条件的，还可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等任一方式提出；二是申请环节大为简化，审批应当由多个机关或者同一机关的多个机构办理的，可以由其中一家统一受理并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门集中起来联合办理；三是对行政许可申请的受理和决定尽量当场作出，申请人提交的申请材料存在可以当场更正的错误的可以当场更正，若申请材料不合格，必须当场或在五日内一次性告知需补正的内容。可见，便民原则不仅减轻了申请人“跑图章”的负累，而且使申请人与审批机关直接接触的范围减小，次数减少，申请人不必再看办事人员的脸色行事，不给好处不办事的状况也会有所改观，造成官员腐败的客观条件将随之减少。（二）《行政许可法》确立了许可设立法定原则。即设定许可的内容、主体、程序皆须法定。首先，法律规定只有六类直接关系国家、社会重大利益的事项可以设定许可：一是直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；二是自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；三是提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；四是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；五是企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；六是法律、行政法规规定的其他事项 。同时，该法还进一步规定，即使在上述可以设定行政许可的事项范围内，如果通过下列方式能够予以规范的，也可以不设定行政许可：一是公民、法人或者其他组织能够自主决定的；二是市场竞争机制能够有效调节的；三是行业组织或者中介机构能够自律管理的；四是行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。可见，通过社会、市场自行管理以及事后监督就能规范的事项可以不设许可。通过这种办法使行政机关不仅把自己专属的行政审批权部分让渡给社会，而且将本属于社会的自治性管理权归还给原主。政府的审批权随着放权、还权的过程逐步萎缩，以权谋私的现象将减少。同时，市民社会的兴起可以形成一支外部监督力量。