合法性的时空转换—以南方市福街草根民间商会为例
内容摘要：合法性理论涉及民间社会合法律性和政府权威合法性这两个方面。在"依法治国"的法治时代，地方政府为什么愿意和能够认同"非法"状态的福街草根民间商会？一方面正义原则是福街草根民间商会的合法基础，另一方面地方政府业已认识到自身权威的合法性危机并试图走出危机。地方政府与民间社会暂时悬置相关法规，在互动中互补自身的合法性不足，使"非法"与合法语境在法治国框架中有效自如地进行时空转换，地方政府权威与民间社会权利在重建社会秩序中因此能够相得益彰、和谐共处。本文关于福街的经验研究表明：民间组织的合法律性危机和地方政府的合法性危机，其实是一个问题的两个方面；只有双方协商合作，相互授予对方合法性，自己才能共同走出合法化危机的暂时困境。
关键词：合法性 合法化危机 正当妥协。
上世纪八十年代前，南方市福街所在地是名叫"北埗岭"的旷古荒野， 不仅"无国家"而且无"历史"。它经过十五年"昙花一现"般政府工业规划后，不到十年时间竟一跃而成中国最显赫的商业区之一；现在年销售总值超出400亿元，位居中国商业街之首。这一世界商业史上罕见的经济奇迹，离不开曾经"非法"的私营商业活动与私营商人结社活动。合法性在福街商业街产生了史无前例的时空大转换；地方政府与民间社会在"合谋"与对抗中重建了新型商业社会秩序，并以互相约定成俗的福街"风俗"，与既有国家文本法规耦合成治理福街的有效共同准则。
一、合法与"非法"的时空转换。
改革开放伊始，"北埗岭"被立法规划为1.2平方公里的"轻工业区"，数百家工业企业从全国各地"空降"而至，一个现代化的工业加工区横空出世。可是好景不长，九十年代中期，由于城市迅速扩张等原因，绝大部分工业企业被迫纷纷外迁、瞬间"蒸发"；"北埗岭"再次沦为楼房林立、有厂无人的"荒业"区。此后，以"德电"电器公司为首的私营企业，悄然无息地"租赁"起国有企业的工业楼房，揭开了从无到有创立福街商业街的历程。正是福街工业楼宇商业用途的"合法性"悖论，才使得第一批进驻福街的冒险商人从中获取了"发家"的原始资本。没有最初福街私营商人对于闲置工业楼宇的"非法"商业使用，也就没有后来政府主导的对于福街商业街的"合法"改造。"合法"与"非法"，就这样一起书写着福街的商业社会史；也给后来活动上下、大行其道的福街草根民间商会涂上了厚重的时空底色。
工业用途楼宇没有经营商业的"合法"身份，福街私营商人的经营活动受到了"国家工业规划"的排斥与挤压。1997年底，来自五湖四海的福街商人在诉苦中酝酿出"血缘共同体观念"（马克斯·韦伯，2004：307），并采取了自发的共同体行动：互相诉苦诉出一个"诉苦会"——福街商家联谊会。
在2004年底注册登记前的八年时间里，福街草根民间商会一直在福街上下"非法"地公开活动着。福街私营商人在1997年底、2000年8月份和2002年6月份先后成立了"福街商家联谊会"、"福街商家联谊会筹委会" 和"福街商家协会"等三个不同形态的福街草根民间商会；商人们每次都想把它"合法"化。在福街商人心目中，只有被国家权威承认，他们才算是"合法"的组织。
从1997年底仁东建等人发起组织了福街商家联谊会起到1999年底，这一段时间正是福街商业活动从"非法"状态转向"合法"状态，并经历着从无直接行政管理机关的"无吏"时期转向"有吏"时代的转型期。"老仁"们是福街里经营着主要大商场的高级经营管理者，也是有知识有阅历有胆识的现代商人。他们对于民间结社的严重性和规范性有所了解。在福街商家联谊会还处在"吃饭"、"聊天"式的"轮流坐庄"时期，负责人仁东建就已经意识到社会组织必须合法化的极端重要性。他想到要起草章程，登记注册等"合法"事情。1998年初，他亲自到南方市民政局给福街商家联谊会办"登记"手续。按照国家有关社团管理法规， 这种跨行业区域性民间组织根本"找"不到主管单位。私营经济哪里有什么"上级"主管单位？仁东建想注册登记的希望象肥皂泡一样破灭了。但"老仁"们自认为，福街商家联谊会的所有活动是在法律和政策之下开展的，并无任何"非法"、"非份"之举。"北埗岭"从国家规划工业区向私营商业区转型之始，就被卷进人口、业态、文化、体制和社会秩序急需重建的"革命性"时代，从全国各地蜂涌而来十来万人扎堆在1.2平方公里的商业街。他们大多互不相识，既没有内地传统的人情世故，也没有基层管理机构位居其中；他们是一群没有归属、没有单位、没有根基的"商人部落"。1999年末成立的唯一政府权威——代行政府职能的福街管理服务中心，所面对着的是更多的外来人口、更快的人口流动幅度、更大的私人商业资本和更高的经济外向度等骤变因素，正常的行政管理秩序难以建立起来。福街管理服务中心第一任主任白山军，也是福街唯一的政府官员很快发现，自己初来乍到，对"治下"的福街并不了解；而活跃在福街上下的唯一社会组织——福街商家联谊会筹委会倒是愿意帮助他开展工作。他自然求之不得，与之相处时还"高看一眼"。"老仁"们的根本出发点是为了福街的生意能够越做越好，因此不仅商场老板极力支持，政府各界和福街其他"社会各界"也都报以默许、肯定甚至支持。福街商家联谊会有活动大都请白山军他们来参与，遇"事"更是请他来商量；白山军也经常请福街商家联谊会的人聚聚，一起开会讨论诸如"北埗岭"改造成福街商业街等重要问题。在"北埗岭"这片土地上，地方政府权威和民间社会力量，都遵循"北埗岭"地区自生自发的新游戏规则，在合法办事与"非法"活动之间游刃有余打造着未来的"商业旺区"。
福街草根民间商会的第二种组织形态是福街商家联谊会筹委会，它2000年8月一成立，会长关草国就到福区民政部门，要求办理"合法"手续。当时"falungong"问题比较敏感， 国家就此开展了进一步整顿民间社团等项工作；一些老的合法社团尝难继续生存，新的草根民间组织就更无法登记了。这一次，白山军主任开口为"非法"的草根民间组织"说情"了。
关草国关于成立联谊会的事，民政局不批。他把这件事向我汇报，我[对区民政局]说，关草国的联谊会筹委会不是"falungong"，民政局还是不批准。但关草国的活动是反映他们的需求，是好事。我们政府控制不了全部的商家，他们零敲碎打，无法沟通。但民政局说：现在"falungong"很乱，社会团体不能搞得太多，怕与政府对抗，所以不批。
福街草根民间商会的第三种组织形态是2002年6月成立的福街商家协会，会长是白沪南。这一时期，福街商家协会在福街内外创下了许多空前的社会公共活动，最为醒目的是创办了会刊——《福街商家简报》（以下称《简报》），并以"赠阅"等形式向福街内外的公共社会传播自己的"声音"。《简报》主要内容有：协会内部活动消息，"商人部落"参与外部活动的消息报道，和有关福街商业发展与福街改造问题的申论文章。2002年6月到2003年元月初这半年里，《简报》是"北埗岭"地区唯一履行公共信息职能的"新闻纸"；它每月一期，简洁明快，一下就在福街甚至福区引起了轰动。2003年元月后，福街商业街管理委员会办公室主办《福街商业街信息》，这是"北埗岭"地区第一份官方的"杂志"。同一个"北埗岭"地区出现了"官"民两种公共"媒体"，它们仿佛在"合唱"福街商业街的"故事"。这两种福街"媒体"少不了有内容相同的报道，相互之间互引互摘"消息"也就自然多起来。 《简报》读者有两类，一类是福街商家协会会员，一类是福街管委办和福区相关职能部门。会长白沪南以各种形式把《简报》投送给福街商业街以外的读者，最大效能地发挥它宣传、交流和沟通的作用。市区政府部门多了一条掌握福街商业街社会管理的渠道，也就任其发展，没有任何异议。 从《简报》发放的对象、范围和份数来看，福街商家协会在南方市特别是在福区，已经成为一股广泛参与社会活动，与商业社会阶层和市区两级政府职能部门有着密切联系的商人自治组织。通过《简报》，福街商家协会不仅获得了合法性以外的社会认同，而且与福街内外、南方市上下的新闻媒体构成了互通气息、相互连动的联盟状态。的确，"主管部门承认也好，不承认也好，它们[笔者注：福街草根民间商会]都在成长，都在发挥作用。"。
八年时间里，福街草根商会能够在"合法律性"缺失的不利环境中为福区地方政府所认可，被地方相关新闻媒体所认同，在于它通过自身活动证明，它的所作所为对于福街经济繁荣、社会稳定、秩序重建功不可没，并与地方政府的价值预期基本吻合。地方政府在与他们互相交往的过程中得出的经验是，凡是事前充分征求商家意见，与商家充分沟通，那么政府出台的政策就会更有效地得到实施，也会得到更多商家的支持和欢迎。福区政府在实际工作中并不回避福街草根民间商会，而是主动地转换传统的工作方式和传统偏好，使预期政策更能符合福街商业社会重建的实际需要；这已成为福街上下约定俗成的"风俗"习惯。
本文研究的福街民间商会是未经注册的草根组织。"草根民间组织"是指当下我国广泛存在、大行其道但未获注册登记的非政府（非营利）组织（Salamon，1994：16—39），主要包括挂靠政府部门、隶属单位内部和纯粹自发自治等三种类型。上世纪末始，国内外学者对此现象极为关注（Strand，1990；王颖等，1993）。这些组织大量充斥社会各个层面各个领域，因无法"正名"和统计，故名目繁多、数据不等。如，"非法、半合法的"（张鸣，2001）"草根组织"（王名等，2001：105；Stephan Feuchtwang Wang Mingming，2001）为数众多；"未登记的""草根NGO"（朱健刚，2004：37；王绽蕾，2004：52）约占全国非政府组织总数三分之二以上（俞可平，2002：200）；"未登记或转登记的""法外民间组织"在数量上10倍于已经注册登记者（王名、贾西津，2003：101；谢海定，2004：30）；"草根社团"约二百多万个（王绍光、何建宇，2004：75；袁野，2006：44），等等。
草根民间组织研究的最大课题是合法性与合法化。上世纪90年代后期，学界始从法理角度研究草根民间组织（吴忠泽、陈金罗主编，1996；陈金罗，1997）。合法化（legitimation）研究（哈贝马斯，2000；Charles Taylor,1995：249—286）重点关注草根民间社会组织的合法性（legitimacy）程度（Thaxton，1983；Sangren，1988），及其与合法律性（legality）相冲突（陈健民、丘海雄，1999：64）等两个方面内容；它与合法性概念一道并用于中国草根民间组织研究之中（康晓光，1999：12）。学界试图从合法性角度赋予草根民间组织合法化的政治前景：或从乡土社会的"民间法"（田成有，2002：1），或从非制度政治参与（方江山，2000：38），或从中国特色的"社会资本"（陈健民、丘海雄，1999：64—74），或从合法性的四个要素（高丙中，2000:100—109）等等角度，来理解当下中国法律规范与社会认同之间的冲突与矛盾。
草根民间组织合法化研究包含着政府权威合法性危机的命题。学界多从国家与社会互动关系（邓正来、景跃进，1992；朱英，1997）、协商民主（Elster，1998）、相互增权赋权（熊跃根，2001；郁建兴，2003；顾昕，2004）和社会资本（布尔迪厄，1997；Putnam，1993：173）等不同理论角度，力求赋予草根民间组织的"正当性"和合法化路径（Verba et al.,1995），并试图解释政府权威合法化危机的悖论。有学者或从治理与善治（罗茨，1999：47）等层面分析国家权威与社会权利"共治"的前景（俞可平，2000：13；马长山，2005：76）；或从个人与政府的政治关系、个人与国家的社会关系两个维度，即孟德斯鸠之政治自由与卢梭之社会民主两个学理方面，提出中国现代国家的正当性理念转型的新课题（刘小枫，1998：100）。这些把民间组织"合法化"与政府权威"正当性危机"联系起来的分析路径，对于理解和诠释福街商人自治组织"非法"状态下的正当性现象，有着重要的参考价值。
草根民间组织与合法性理论研究的分离现状。在一个充分强调"依法治国"的法治时代，地方政府为什么愿意和能够认同"非法"状态的福街草根民间商会？福街草根民间商会的社会基础与正义原则当然是重要的环节，但地方政府业已认识到了自身权威的合法性危机并试图走出这一危机的潜在意识和实际作为，则是需要直面的"惨淡"事实。合法性理论一般涉及到两个方面，一是主要指民间社会的合法律性（legality），二是主要指政府权威的合法性（legitimacy）。国家权威掌控的立法机构颁布法律法规，当然具备合法律性，但它是否具备充分的正当性，仍是一个合法性悖论；而民间社会自发的结社活动，在相当程度上具备了共同体行动基础上的正当性，但能否为立法机构所接受也是合法性悖论的另一方面。因此，无论是福区地方政府还是福街草根民间商会，都处于以上两种合法性的时空转换之中。无论他们怎么想脱去"非法"的重负，加入到"合法"社会的序列中去，都遇到了既有相关法规的抵制与拒绝。很显然，"合法"与"非法"的既有文本法规框架，已经不能充分解释福街草根民间商会与地方政府良性互动的新社会现象。为了解决来自地方政府与民间社会两个方面合法性危机的困惑，越来越多的学者把目光投向了法哲学与法人类学等其他领域，以期拓展更有效的诠释空间。一言以蔽之，民间组织的合法律性危机和地方政府的合法性危机，其实是一个问题的两个方面。只有双方协商合作，相互授予对方合法性，化解对方合法化危机，才能自己走出合法性危机的困境。
福街现代商人从开始冒险进驻"北埗岭"，就曾对市规划国土部门以"工业区"为名不许从事商业经营的既定政策抗争周旋过，并催生了最早的福街草根民间商会——"诉苦会"。从那时起，福街进入地方政府与民间社会转换合法性的时空维度，并创下法规与风俗耦合的三次范例：一是1999年7月福区政府明令禁止福街商人进行一切户外促销活动以把福街打造成全国"购物放心一条街"（"七月禁令"），双方在互动中承认了福街草根民间商会的"合法"身份；二是2001年1月福区市政园林局与福街草根民间组织正式公函交往（简称"一号文件"风波，下同），政府职能部门在互动中正式接纳了福街草根民间组织的 "合法"地位；三是2002年6月起，福区总商会与福街管理委员会办公室为"收编"福街草根民间商会而试图推行各自的"商会规划"，三方在互动中最终以福街草根民间商会为唯一社会基础于2004年底登记注册了"福街商会"。
1999年福街商业街改造完成，政府已经正式默许"北埗岭"成为新兴的商业区（虽然政府对这里的文本规划至今仍是"轻工业区"）；为了在2000年8月份把它"打造"成全国首届"购物放心一条街"，2000年7月的一次会议上，福区政府主要领导要求"今后一律不允许在福街路面上设置临时建筑物，确有需要的，由管委会办公室做出方案经管委会同意报有关部门审批。" 这就是后来福街商人们所说的"七月禁令"，它的前提是"不管是在创建购物放心一条街的活动期间，还是在今后管理上。"而"临时建筑物"的含义非常广泛，任何一项商业活动所设置的必要物件都可以称之为"临时建筑物"；从这个意义上说，福街户外商业性促销活动 就永久地被"冻结"了。
正如福街现代商人支持政府主导的福街商业街改造但反对福区政府决定开设"官办""活动商铺"损害了福街私营商业利益一样；福街商人赞成政府"打造""购物放心一条街"但不赞成福区地方政府在福街"创建"活动中出台的"七月禁令"——它把福街生意特别是户外促销活动"一棍子打死了"。
在这种情况下，"藕香塘"商场总经理关草国出面"挑头"了福街商家联谊会筹委会，首要的目标就是要福区政府变通"七月禁令"，他们表达利益诉求的方式是向政府和领导投递福街商家联谊会筹委会"公函"。未经登记的草根组织不能"私刻"公章，因此福街商家联谊会筹委会公函署名形式比较独特，即分别签上筹委会各个商场的名称之后，另处再加盖各个商场公章，最后署上"福街商家联谊会筹委会"名称并加戳菱形状的准公章印记；我们权且称之为"大关体"公函——以与同样对内的内部通知"小关体"公函相区别。2000年9月8日，筹委会把福街商家关于开展国庆黄金周户外"庆典"[笔者注：即促销]活动的"大关体"公函直接呈送给福区政府，并象政府里正式公文那样，还"抄送"给了其他几个相关单位，算是一次性批发了"大关体"公函。； 9月19日当天，又分别给福区政府、政府主要领导发出了三封内容一致"大关体"公函。第一封"大关体"写给福区政府，主题是"将福街创建成怎样的一条街"，是一封说理的短文， 意在据理力争，为福街商人的户外商业促销活动寻找理论依据。第二封写给福区政府主要领导，既是一封言辞恳切的请求函，也是一封信誓旦旦的保证书。 第三封再次致函福区政府，正式地提出国庆黄金周"庆典"活动的具体时间内容和计划。这封"大关体""抄送"的对象包括区政府主要领导，福街管委会主要成员单位以及福街管理服务中心。
福区政府深知，政府在福街商业街没有一寸土地、一份产权， 福街商业街是自发形成的；虽然政府没有正面直接回应"大关体"，但很快批准了福街商人的国庆黄金周户外"庆典"活动。福街商家联谊会筹委会公开打着福街商家自治组织的旗号[公函中多次径直使用了"联谊会"而不是"筹委会"]与福区政府成功的交往与对话，不仅没有触犯"法律"，其要求反而得到了福区政府的理解和同意。福街商家联谊会筹委会随即主动成立了"临时检查小组"， 担任了在国庆期间开展户外"庆典"活动时维护商业社会秩序的特殊任务——这是仅次于福街管理委员会办公室的准行政权力机构。 "临时检查小组"有权检查福街商人的户外促销活动，有权维护福街国庆展销期间的社会秩序和公共安全，有权对任何违章商家的行为实行处罚，甚至规定可以根据情况随时中止违规商家的户外商业活动。与此同时，福街商家联谊会筹委会还曾提出申请，要求组织商家自己的保安队，以帮助地方政府来维护福街的商业社会秩序。 这种现象表明，福街现代商人的自卫、治理意识相当强烈，公开提出了带有政治权利色彩的要求；这与中国近代商人在上海租界等地"以资自卫而保富强"（佚名，1957：86）等利益诉求有着惊人的相似之处。
福街草根民间商会虽然成立了三天时间的"临时检查小组"，但福街管理服务中心仍是正式的行政主导力量，白山军也发动福街管理服务中心全体成员，在福街商人公开进行的国庆黄金周"庆典"活动中，制定周密的值班计划，成为这次活动圆满结束的重要因素。正是由于福街"临时检查小组"和福街管理服务中心的通力合作和密切配合，加上佛荔派出所按照上级要求抽调出二十多名治安管理员配合公安人员上街加强治安管理，千禧之年的福街国庆"庆典"呈现出了一派商业兴隆、人气旺盛、社会祥和的难得局面。9月28日，福街管理服务中心对此有专项工作报告呈送上级。
商业街联谊会也成立了由"德电"、"绅士之家"、"藕香塘"、"巨商"等商场老总组成的自查小组，每日上街巡查，规范商家的活动行为。节日期间佛荔派出所抽调十多名治安管理员配合公安人员上街加强治安管理。在多方合作与努力下，使福街度过了一个欢庆、热烈、安全、愉快的国庆佳节。
福街管理服务中心工作报告中提到的"福街联谊会"，指的就是尚未登记注册的"福街商家联谊会筹委会"。福街草根民间商会为了披上"合法"外衣，特意加注了"筹委会"字样；但在福街管理服务中心领导看来，这个打着"筹委会"旗号的自治组织就是一个实实在在的"福街联谊会"了。通过与政府部门的交往、协商与合作，福街草根民间商会获得了"官方"变相承认。
福街管理服务中心主任白山军对于福街商人的态度有了很大转变，他认为理顺福街商业秩序管理体制离不开福街商人有效参与。他把这些想法，向上级有关领导作了进言。
近期广大商家要求在元旦、春节前利用商品销售旺季搞一些宣传活动，由福街商业街商会筹委会进行自律性管理；同时，该筹委会请求能与管委会的主要领导开个座谈会，共同探讨福街商业街的管理问题。
福区官方文件再一次提及福街商人自发性组织，表明福街商家联谊会筹委会前期社会活动，已经得到了政府派出机构福街管理服务中心的变相承认；而这一潜在的"合法"意义，迅速在福街上下扩散开来。这份工作报告向福区政府领导传出了两个明确信号：一是元旦、春节即将来临，这是比国庆黄金周更为重要的商业销售旺季；既然国庆黄金周已经允许搞"庆典"活动，那么元旦春节理应也以此类推。所以白山军的报告假借福街商人名义，向上级领导请求准许元旦春节户外商业促销"开禁"；二是要求福街管委会主要领导与筹委会召开座谈会，共同讨论福街商业社会管理问题。第一个信号反映了福街商人的经济要求，第二个信号反映了福街商人治理福街公共秩序的政治意向。大约二十天后，福街商家联谊会筹委会也向福街管委会发出了类似请求的"大关体"公函。
我们各商家希望在不影响交通和市容的前提下，搞一些有意义的宣传、推广促销活动。特此申报，恳请批准为盼！以下是各商家节日期间的活动安排[略]。
"大关体"公函把请求 "开禁"户外商业促销的时间提前到了圣诞节。改革开放以来，国人也慢慢过起了"洋节"，每逢这些日子，生意行情当然看涨。公函中，福街商人请求在"三节"中开展"宣传"、推广促销活动，请求的内容趋于真实性，不再是上次请求中所提的国庆"庆典"了。这表明，福街商人了解到福区政府的支持合作态度后，没有必要再玩这种虚多实少的"文字游戏"，反映了交往双方的彼此信任度有所增加。尽管如此，请求的内容中仍把"宣传"放在"促销活动"之前，这说明福街商人在申报诸如此类活动时，还是把政治"合法性"置于首位。福街管理委员会[副厅级]有四个福区政府领导但任正副主任，一个福区政府领导任福街管理委员会办公室[正处级]主任的正式政府机构，其中负责商业户外促销活动的政府部门是市政园林局。鉴于福街商家联谊会筹委会在这年国庆"庆典"中的良好表现，福区市政园林局很快批准了他们关于"三节"户外"宣传"、促销活动的申请报告，并径直将批准公函批转给福街商家联谊会筹委会。