法律援助服务提供模式研究
摘 要 我国的法律援助服务起步较晚，法律援助提供类似于国外司法保障模式。海南的法律援助经过近二十年的发展，形成了较完善的法律援助制度体系。《海南法律援助规定》对法律援助的管理主体、实施主体及实施流程等各方面也作了较详尽的规定。除了法规中明确规定的法律援助提供方式外，海南还建立其他形式的法律援助服务提供制度。但就目前看来，海南的法律援助服务提供模式还存在一些问题，需要有相应的政策或举措加以解决。
基金项目：本文是2014年海南省高等学校科学研究项目《建设国际旅游岛背景下完善海南法律援助体系的研究》（编号HNKY2014—104）的阶段性成果。
作者简介：李炎媛，海南政法职业学院讲师，研究方向：民商法学。
中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1009—0592（2016）01—193—02。
法律援助是为社会弱势群体提供免费的法律服务，使其在权利受到损害时能够获得法律救济，帮助其从法律途径解决纠纷，从而维护自己的合法权益。自英国在1945年首先建立法律援助制度以来，法律援助制度逐步在世界各国被采纳，目前大多数国家都建立了该制度。作为一项维护公平正义的制度，法律援助制度的有效运作实施关系到其是否能够发挥扶助弱势群体，维护社会秩序稳定的作用。而采用何种形式的法律援助运行模式则会直接影响到法律援助的是否能有效运行。学者一般从如何组织管理法律援助工作及如何提供法律援助这两方面内容来研究法律援助的运行模式。本文仅探讨的法律援助提供模式。
目前，理论和实务界对于法律援助提供模式并没有一个准确统一的定义。加拿大专家戴维·克里维认为，法律援助方式可以分为主要服务和次要服务，主要服务包括专职律师模式、司法保障模式、混合模式以及合同模式，次要服务包括社区诊所、值班律师、慈善服务、预付费律师保险等，同时也提出不能简单地依靠这些概念去理解法律援助提供模式。 据此，笔者认为法律援助服务的提供模式所包涵的内容主要是：什么人对法律援助负有义务，义务人如何向受援人提供服务且提供何种范围内的服务。
其一，司法保障模式，以英国为代表。作为世界上最早建立法律援助制度的国家，在英国，向法律援助受援人提供法律援助的是私人组织或个人，比如律师事务所、私人律师及私人团体等等。而政府并不参与到法律援助服务实施的流程中，其建立了健全规范的法律援助制度，并提供法律援助工作的专项经费，将其列入财政预算。除此之外英国的法律援助资金来源还有社会捐助、受助人捐献等渠道筹集。同时，设立法律服务委员会，由大法官直接领导，对全国的法律援助工作进行管理，例如制定法律援助工作计划，审查当事人的法律援助申请。私人律师提供法律援助后，政府按法律规定法律援助案件中的律师费率向律师支付服务费。这一模式最大的优势在于一方面，作为法律援助提供方的律师可以充分发挥自己的职业能力提供法律援助服务，不受到法律援助管理机构的干扰；另一方面，作为法律援助受援方的当事人也可以相对自由的选择法律援助提供者。但是，由于律师是计时收费，不排除有的律师会为了增加收费而拖延案件办理的时间。
其二，专职律师模式，即由政府设立的专门法律援助机构聘用专职律师作为公益律师，为需要接受法律援助的对象提供专业的法律援助服务。如美国、日本刑事案件的法律援助服务主要适用的就是这一模式。建立公设辩护人负责刑事法律援助。采用这一模式，同样是利弊并存。政府所聘请的必然是具备专业知识的律师，因此可避免由当事人自己选择法律援助提供者时可能遇到一些专业能力不强的法律服务者。而且由于专职律师不接受其他类型的案件，所以也不会出现律师在提供法律服务时把精力侧重放在收费案件上。但是由政府聘请的律师也缺乏竞争压力，怠于提高自己的专业水平，工作积极性不高。而有些法律援助案件较多的地区则可能出现专职律师人员不足，办案量过大的情况。
除了上述两种极为常见的法律服务提供模式外，还有合同模式，即以招标形式，相关机构与律师或者事务所签订合同，将批量的案件或者某一类案件承包出去，接受承包案件的律师或者事务所为需要免费法律服务的人员提供帮助。由于单独采用任何一种模式都是利弊并存，为了能够尽可能大的发挥各模式的优势，避免其弊端，因此一般是将几种模式混合使用。例如，前述美国刑事案件法律援助提供采用的是专职律师模式，但是其民事案件法律援助提供采用的是司法保障模式，与英国相类似。
我国的法律援助服务起步较晚，1994年开始出现法律援助，直到1996年才首次在律师法中出现与法律援助相关的规定，即律师有义务提供法律援助服务。我国法律援助服务提供模式与国外传统的模式有所不同。 根据2003年颁布的《法律援助条例》规定，我国法律援助提供类似于国外司法保障模式。但是，各地在法律援助的实施中，通过对法律援助服务模式的探索，逐渐发展出了不同的模式。例如，广州是建立专门的法律援助中心统一负责法律援助案件的受理、审查、指派、监督，同时中心有专门从事法律援助的法援律师，负责接收中心的指派，办理法律援助案件。而上海的法律援助中心则仅是负责法律援助审查、审批等管理工作，具体的案件办理由中心向律师时无所指派。
海南省法律援助最初是于1997年先后在海口、三亚等地开展试点工作，2002年在全省全面铺开。经过近二十年的发展，海南已形成了较完善的法律援助制度体系。在2008年制定并经2014年修订的《海南法律援助规定》中，对于法律援助的管理主体、实施主体及实施流程等各方面规定基本是根据我国《法律援助条例》制定的。根据《海南法律援助规定》，法律援助工作是政府的责任，县以上人民政府的司法行政部门设立法律援助机构主要负责对法律援助的管理、监督和协调等工作。律师、基层法律服务工作者是提供法律援助服务的主力军，对他们而言，提供法律援助服务是其基本义务之一。法规中同时也鼓励有资源或相应法律专业知识的社会团体、组织和个人，包括工会、共青团、妇联、残联、高校等利用自身资源或是专业知识提供法律援助服务。
需要法律援助救济的公民应先向法律援助机构提出法律援助申请，法律援助机构审批通过后，指派律师事务所或者基层法律服务所安排律师、基层法律服务工作者承办法律援助案件，或者根据社会组织的申请，安排其所属人员办理法律援助案件。法律援助提供者办理案件的经费，由县以上人民政府予以保障。据此规定，海南的法律援助提供模式与司法保障模式相类似。
除了法规中明确规定的法律援助提供方式外，海南还建立其他形式的法律援助服务提供制度，主要有如下几种制度：
其一，针对法律援助需求较多的群体，设立专门的法律援助工作站。例如，海口市于2013年设立省劳动仲裁委法律援助工作站，与海口检察院建立民事行政疑难案件司法监督机制，联合老龄办协调解决老年人维权案件。
其二，建立的农民工法律援助绿色通道，在开发区、工地、企业等农民工比较集中的地方设立法律援助流动工作站，简化审批程序，紧急情况下先行提供法律援助。
其三，建立律师志愿者值班制度，由法律援助机构组织管理，辖区内的律师事务所报送本所律师轮流到法律援助机构值班，负责接待法律咨询。海南省总工会成立了法律援助律师团，由社会执业律师、法律援助律师、高校法学专家学者等100人组成。在省总工会、省司法厅的联合领导下，无偿协助工会开展源头维护工作，为符合工会法律援助条件的职工、工会工作者和工会组织提供法律援助。
近年来，随着法律援助需求的增加，海南省委、省政府对法律援助工作十分重视，不仅财政经费上加大投入，而且制定了系列政策完善法律援助服务。但就目前看来，海南的法律援助服务提供模式还存在一些问题，需要有相应的政策或举措加以解决。
其一，法律援助服务提供的资源分配存在一定的地域差距。从办案量上来看，2014年，海南全省受理的法律援助案件近18000余起，仅海口地区就有8000多宗法律援助案件，占到了将近一半。而一些县则案件偏少，例如白沙县，2014年全年共办理法律援助案件仅250件。 究其原因，不同市县对法律援助的需求不同是原因之一，但是法律援助服务提供资源分配不均衡也是十分重要的一个原因。 作为法律援助服务提供者的专业律师或是法律服务工作者主要集中在海口等城市。而一些贫困县，特别是乡镇的法律服务人员相对则少很多，甚至一个县都没有一家律师事务所。
针对这一问题，在去年修改的《海南省法律援助规定》中增加了一条，要求“省人民政府司法行政部门应当合理调配律师跨行政区域办理法律援助案件，加强对贫困地区和律师资源短缺地区法律援助工作扶持。”这一规定，能够在一定程度上有效的解决贫苦地区缺少法律服务提供者的问题。但是，仅靠从别处调配并不能长久的从根本上解决问题。一些贫困案源有限，如果让律师到那开设律师事务所显然是不现实的。但是每个地区都有司法所、法律援助工作站等基层法律服务单位。可以考虑在这些机构中聘请法律援助服务人员，提供法律援助服务，或是增加提供法律援助服务这一岗位工作职责，而不仅仅只是审查法律援助申请和管理法律援助案件。
其二，由于律师提供法律援助服务只能领取补贴，不无法获得较高的经济收益，因此，一些执业律师并不愿意从事法律援助，或是在办理法律援助案件时应付了事。按照海南省的规定，刑事案件的法律援助律师必须执业三年以上。但是一些有经验的职业律师会把案件交由年轻律师，甚至是实习律师办理，作为增加经验的练习。因为法律援助案件当事人没有支付酬劳，而律师接受委托案件的当事人是支付了律师费的，因此法律援助案件即便是官司输了，也无所谓。而一些年轻律师，由于案源较少，因此，从增加经验和收入两个方面考虑，比较愿意接手法律援助案件。随着经验的积累，人脉的扩大，一旦年轻的律师有了充足的案源，也会不太情愿提供法律援助服务。
针对这一点，可以适当扩大法律援助律师团的队伍。律师从事法律援助是其职业伦理的体现和要求，尽管存在为了经济利益不愿意或不认真提供法律援助服务的律师，但是必然会有资深律师怀有正义感及社会责任感，愿意无偿为有需要的人提供法律救济。将这些律师纳入法律援助律师团的队伍，有法律援助案件时，优先考虑将案件指派给他们。
注释：
桑宁.法律援助提供模式研究——中国“专职模式”辨析.中国司法.2013（12）.56.
海南畅通农民工法律援助绿色通道 紧急情况先援助.南海网（海口）.2015年4月10日.海南省首个法律援助律师团成立.中工网——工人日报（北京）.2012年7月27日.为美丽白沙的腾飞助力.国际旅游岛商报.2015年2月4日.参考文献：
[1]朱波.农村法律援助制度研究——以海南为例.云南行政学院学报.2013（5）.
[2]胡玉霞、胡晓涛.对国外法律援助模式之比较与借鉴.华中科技大学学报：社会科学版.2006（3）.
[3]李智慧、王杏飞.法律援助的模式选择.当代法学.2002（8）.