中国人权立法的回顾与前瞻(1)
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摘要：中国的人权立法即将跨过百年的历史，其中经历的艰辛与曲折需要我们进行认真的回顾与总结，从中来发现值得我们汲取的经验教训，为我们正在进行的社会主义法治国家建设进程中开展人权方面的立法提供借鉴。从中国当前的发展状况和今后所要实现的目标来看，制定专门的人权法可以比较好地回应人权保障的需要，为建立完善的人权法律体系奠定基础。
关键词：立法；人权；保障。
人权这个概念既可指一般权利又可指基本权利，因此，在使用人权这个概念的时候，就有必要说明是在什么意义上来讲的，否则极易引起分歧。我们今天所说的人权，无非是表达一种人们满足其生存需要而应当给予承认与保障的最基本条件的意思，这种意思自人类社会形成以来就存在，并非是使用“人权”这个符号加以表达的时候才形成，也不是必须将其命名为“人权”才合理。本文所说的“人权”是指的基本权利的意思，所谓中国人权的立法，是指近代以来中国有关基本权利的立法。
中国近代的人权立法以清政府1908年制定的《钦定宪法大纲》作为开端，其规定的基本权利有：担任文武官吏及议员之权，言论、著作、出版及集会、结社等自由，不受任意逮捕、监禁、处罚之权，诉讼权，审判权，财产及住宅不受侵犯权。尽管在对《钦定宪法大纲》的评价上，主流的观点认为该大纲是为了给封建专制披上一件合法外衣，并非是要真正地去追求民主和宪政的实现。特别是对基本权利的规定上，不仅以“臣民”而非“公民”为主体，而且规定基本权利的条款并非宪法正文的组成部分，仅作为“君上大权”的附录而得以被规定。有学者指出，这种牵强地将“宪政”即民主政治与封建君主专制这两种完全对立的制度拉扯到一起，是一种金絮其表败絮其中的伎俩，在20世纪中国宪政发展史上开创了一个极其恶劣的先例。[①]对规定的基本权利，还采取“法律保留”的方式，为限制这些基本权利的行使埋下了伏笔。但是，《钦定宪法大纲》毕竟是中国历史上第一个公开宣告和承认个人享有某些基本人权的宪法性文件，与中国传统的伦理文化之下将个人作为义务主体对待的观念或潜意识相比较，其进步意义自然是应当加以肯定的。
《钦定宪法大纲》以“大权统于朝廷”为原则，内容实际上是对皇帝本来就享有的大权独揽地位的承认。1911年10月10日辛亥革命的爆发，标志着清政府“预备立宪”计划的破产。清政府匆忙颁布了一个《宪法重大信条十九条》，以期望通过对皇帝权力进行限制，来挽救清王朝覆灭的命运。为此，对个人享有的基本权利，只字未加规定。
辛亥革命推翻了在中国存在几千年的封建帝制，建立了民主共和国，颁布了《中华民国临时约法》，在第二章“人民”中，首先确认“中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”，然后宣告人民享有的基本权利自由有：（1）人民之身体，非依法律，不得逮捕、拘禁、审问、处罚；（2）人民之住宅，非依法律，不得侵入或搜索；（3）人民有保有财产及营业之自由；（4）人民有言论、著作、刊行及集会、结社之自由；（5）人民有书信秘密之自由；（6）人民有居住迁徙之自由；（7）人民有信教之自由；（8）人民有请愿于议会之权；（9）人民有陈诉于行政官署之权；（10）人民有诉讼于法院，受其审判之权；（11）人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权；（12）人民有应任官考试之权；（13）人民由选举与被选举之权。仅从形式上看，《临时约法》规定的个人享有的基本权利自由所具有的广泛性在中国历史上是空前的。它是孙中山“三民主义”中民权主张的法律化，更是《临时约法》规定的“中华民国之主权，属于国民全体”原则的体现，为后来立宪运动中所产生的宪法文件对基本权利自由的规定提供了蓝本。
国民党统治时期，先后起草的宪法性文件有：1930年的《太原扩大会议约法草案》、1931年的《中华民国训政时期约法》、1934年的《中华民国宪法草案》、1936年的《中华民国宪法草案》（即“五五宪草”）以及1946年国民大会通过，1947年正式生效的《中华民国宪法》。关于基本权利自由均规定在第二章，紧接第一章“总纲”之后，且均以“人民之权利义务”为标题。内容上，如1936年的《中华民国宪法草案》（即“五五宪草”）规定的基本权利有：（1）平等权，中华民国国民，无男女、种族、宗教、阶级之区别，在法律上一律平等；（2）人身自由权，人民有身体之自由，非依法律，不得逮捕、拘禁、审问或处罚；（3）不受军事审判的权利，人民除现役军人外，不受军事审判；（4）居住自由，人民有居住之自由，其居住处所，非依法律，不得侵入、搜索或封锢；（5）迁徙自由，人民有迁徙自由，非依法律，不得限制之；（6）表达自由，人民有言论、著作集出版之自由，非依法律，不得限制之；（7）通信自由，人民有秘密通信之自由，非依法律，不得限制之；（8）宗教信仰自由，人民有信仰宗教之自由，非依法律，不得限制之；（9）集会结社自由，人民有机会结社之自由，非依法律，不得限制之；（10）财产权，人民之财产，非依法律，不得征用、征收、查封或没收；（11）人民有依法律请愿、诉愿及诉讼之权；（12）参政权，人民有依法律选举、罢免、创制、复决之权；（13）考试权，人民有依法律应考试之权；（14）国家赔偿权，凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律惩戒外，均应负刑事及民事责任；被害人民就其所受损害，并得以法律向国家请求赔偿。
中国共产党在领导革命的过程中建立的革命根据地，在人权立法方面也取得了一定的成就。除了大家所熟知的《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《陕甘宁边区施政纲领》、《陕甘宁边区宪法原则》中都规定了革命根据地人民享有的基本权利之外，许多革命根据地还制定了专门的人权保障方面的法律文件，主要有：1940年11月11日公布施行的《山东省人权保障条例》、1941年11月17日通过的《陕甘宁边区保障人权财权条例》、1941年11月23日公布的《冀鲁豫边区保障人民权利暂行条例》、1942年11月6日通过的《晋西北保障人权条例》、1943年2月21日公布的《渤海区人权保障条例执行规则》、1948年4月13日的《哈尔滨特别是政府布告——为禁止非法拘捕、审讯及侵犯他人人权等行为事》、1948年5月《豫皖苏边区行政公署训令各级政府切实保障人权，严禁乱抓乱打肉刑逼供》、《修正淮海区人权保障条例》。
值得注意的是，无论是《中华苏维埃共和国宪法大纲》还是《陕甘宁边区施政纲领》规定的边区一切抗日人民享有的人权，都是以共产党及其领导下的根据地政权所实行的政策的形式出现的，并不是从正面直接对享有哪些方面的基本权利自由加以规定。《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，苏维埃政权是属于工人、农民、红色战士及一切劳苦民众的，在此前提下，在苏维埃政权领域内的工人、农民、红色战士及其一切劳苦民众享有的基本权利有：在苏维埃法律前一律平等；言论、出版、集会、结社的自由；婚姻自由；受教育的权利；信教自由；少数民族的自决权；妇女享有参加社会经济的、政治的、文化的生活的权利等。《陕甘宁边区施政纲领》规定，保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权；人民享有以任何方式，控告任何公务人员非法行为的权利；保护私有财产，在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制；普及国民教育，奖励研究自由；依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。
1946年4月23日陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》，在结构上，紧接“政权组织”之后就是“人民权利”，内容包括：“一、人民为行使政治上各项自由权利，应受到政府的诱导与物质帮助。二、人民有免予经济上偏枯与贫困的权利。保证方法，为减租减息预交租交息，改善工人生活与提高劳动效率，大量发展经济建设，救济灾荒，扶养老弱贫困……等。三、人民有免于愚昧及不健康的权利。保证方法为免费的国民教育，免费的高等教育，优等生受到优待，普施为人民服务德的社会教育，发展卫生教育与医药设备。四、人民有武装自己的权利。办法为自卫军、民兵等。五、边区人民不分民族，一律平等。六、妇女除与男子平等权利外，还应照顾妇女支特殊利益。”。
1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽然没有使用宪法的名称，但是，在随后中华人民共和国宣告成立之后，实际上是被作为临时宪法使用的。其中总纲中的第四、五、六条规定的就是基本权利的内容，而且直接使用的是“中华人民共和国人民有……权利”的正面确认的表述方式，基本上延续了新民主主义时期各革命根据地宪法性文件及人权立法规定的人权内容。
1954年宪法是中华人民共和国的正式宪法，在“总纲”、“国家机构”之后，专门设立“第三章公民的基本权利和义务”，将《共同纲领》总纲中规定的基本权利自由分离出来，用了14个条文明确地规定基本权利的内容，其中包括：平等权（第85条），选举权和被选举权（第86条），言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由（第87条），宗教信仰自由（第88条），人身自由（第89条），住宅不受侵犯、通信秘密和迁徙的自由（第90条），劳动权（第91条），休息权（第92条），物质帮助权（第93条），受教育权（第94）、科研、文艺创作和其他文化活动的自由（第95条）、妇女与男子的平等权（第96条）、取得赔偿权（第97条）、保护华侨的正当权益（第98条）等等。
1954年宪法对基本权利自由的确认和《共同纲领》相比较，有很大的发展和完善。
首先，《共同纲领》规定的选举权和被选举权、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰、示威自由，1954年宪法都加以了规定，而且与《共同纲领》仅作宣告性的规定方式不同，1954年宪法对这些权利自由的内容及如何保障都逐条加以规定。
其次，1954年宪法将基本权利的内容从自由权扩充到社会、经济、文化权利，肯定了人的政治属性的同时，也使人的社会属性得到了肯定，这使得人在国家和社会中的主体性地位得到了更全面的体现。