宪政主义在公共组织中的理论演变
摘 要：在公共行政理论的发展中，始终存在着管理主义与宪政主义两大思想流派，这两种思想一直相互冲突又相生相伴。
伴随着管理主义的发展，宪政主义理论大体经历了萌芽、发展和成熟三个阶段。
本文以宪政主义对管理主义的批判为线，通过分析早期公共行政学、传统公共行政学、新公共行政学、新公共管理和新公共服务理论五个阶段的理论主张变化展现宪政主义的理论演变与实践。
下载论文网 关键词：宪政主义；管理主义；民主；公平 在公共行政理论的发展中，始终存在着管理主义与宪政主义两大思想流派，这两种思想一直相互冲突又相生相伴。
宪政主义认为，过分借鉴企业经验来改进政府绩效的管理主义最终会因过于强调手段而忘记原本的目的，即增进公共利益、实现政府善治。
因此，强调公共行政的强公共性，维护公民资格成为了宪政主义的重要目标，而对管理主义的不断批判与反思也使得宪政主义得到了长足发展。
纵观西方公共行政发展历史，公共行政理论中宪政主义的思想大体经历了从杰斐逊到沃尔多、戈尔姆比斯基、弗雷德里克森、奥斯特罗姆、库珀至登哈特的思想传承，其理论发展与管理主义的理论发展呈现相互消长的趋势，伴随着管理主义的发展，宪政主义的理论演变大体经历了萌芽、发展和成熟三个阶段。
一、公共行政理论中宪政主义的萌芽阶段 早在美国建国初期，以汉密尔顿和杰斐逊为代表的联邦党人和非联邦党人就围绕美国宪法展开了激烈的争论。
汉密尔顿认为应该建立一个强大的中央政府，行政机关才能拥有足够的权力，对人民的信任缺乏导致汉密尔顿认为国家事务只能由经验丰富的社会精英来代理。
而杰斐逊则认为人民才是政府权力的源泉，政府应该实行权力分立和相互制衡制度，并且极力提倡建立普及的公共教育体系，对人民加以培训，保障公民权利尤其是参政权的实现。
这一次冲突，展现了政府代理与民众自主的对立，对平等、人民主权、限制政府权力等价值的倡导，奠定了宪政主义思想的理论基础，杰斐逊也被认为是宪政主义的发端人。
二、公共行政理论中宪政主义的发展阶段 1887年威尔逊在《行政学研究》中提出政治――行政两分之说，同时主张借鉴企业管理的方式，通过单一权力中心来提高行政效率与行政责任。
在相当长一段时间内，政治与行政相分离，效率至上等管理主义成为公共行政理论的主要研究方向。
古德诺对政治、行政二分法的系统发挥，马克斯?韦伯的官僚制度，泰勒科学管理理论以及怀特和威洛比等人的行政理论，构成了传统公共行政学的基本理论框架。
传统公共行政崇尚企业管理精神，强调经济效率，与民主政府的基本要求背道而驰，因而遭到了宪政主义学者的批判，从而推进了宪政主义公共行政的理论发展。
马歇尔?迪莫克就对盲目机械追求效率提出质疑，认为要从人性的角度去看待公共行政中的管理活动。
玛丽?帕克?福利特对此提出了解决办法，那就是：植根于对“个人和群体的动机及欲望的理解”，才能获得充满活力的行政。
20世纪40年代的行政史学家沃尔多在其多部著作中，都表现出了对政治、行政二分法的不认同，他认为政治与行政是密不可分的，“政府过程本身是一种决策和行动相结合的无缝隙网络”[1]。
如果抱着与政治分离后的行政组织能够更有效率地进行民主政府建设的希望，那么这种希望和设想恐怕会因为过度追求效率而走向另一种极端，造成政府与民主毫无瓜葛。
同时，这一时期，主流的理性行政模型将组织中的人看成是非人格化的个体，引起了众多理论家的不满，一批人本主义理论家由此产生，最具代表性的就是罗伯特?戈尔姆比斯，他在《人、管理与道德》中提到“道德的敏感度与令人满意的产出和工人的满意度相关”[2]。
这种新的道德关注与传统的官僚制组织所提倡的道德观念、价值取向大相径庭，为公共组织的发展提供了一种全新的视角。
20世纪40年代至60年代，在对传统公共行政学的批判中，以沃尔多、弗雷德里克森为代表的新公共行政学派登上历史舞台。
沃尔多认为注重效率的同时，要更多地关注社会公平，提出用“社会性效率”代替“机械性效率”，即真正的效率乃是建立在公平基础之上的效率。
弗雷德里克森则认为，公平的重点就在于改变价值分配过程中的不平等状况，只有社会的最少受惠者获得最大利益，拥有参与和影响政治过程的机会才是真正做到了公平。
对传统公共行政发难的还有文森特?奥斯特罗姆，他认为应遵循公共选择的逻辑，在社会公共部门中确立多元组织的安排，并将人民主权理念、公民的平等与自由作为构建民主行政的重要价值。
他同样认为，“首要的权力不管来自何处，只能归于人民”[3]，因而公民的选择自由也成为了他民主行政的价值诉求。
行政伦理学家库珀将公民权理念作为行政伦理的概念基础，行政责任作为行政伦理的核心问题。
探讨如何使行政官员在这种行政伦理原则的指导下，就社会价值做出负责任的、道德的决策和行动。
经过从沃尔多到库珀等几位学者的论述，公共行政理论中的宪政主义思想得到极大的发展，并为宪政主义理论的最终成熟奠定了基础。
三、公共行政理论中宪政主义的成熟阶段 20世纪70年代，西方国家所面临的财政危机、信任危机导致了公众对传统政府治理模式的强烈不满，“新公共管理学”应运而生。
新公共管理学主张将工商企业的管理方法运用于政府管理中，通过对政府工作进行绩效评估等经济学途径来提升政府效率。
尽管新公共管理同样反对官僚制，但它只是对传统管理主义公共行政理论局限和弊端所进行的修改和发展。
对市场化和效率的追求使得新公共管理忽视了公共部门和私人部门的本质区别，同样遭到了宪政主义学者的质疑与批判。
20世纪90年代宪政主义的代表人物登哈特提出了建立在公共利益之上，充分重视民主、公民权的新公共服务理论。
针对新公共管理所倡导的“掌舵观”，登哈特提出了“服务而不是掌舵”的服务观，他认为政府不应该再扮演“领航人”的角色，而应该作为调停者、中介人，与非盈利组织一起，为所面临的公共问题进行讨论协商，寻求体现公共利益的解决办法。
同时，我们不能把公民当做顾客，而公务员也不是服务顾客的市场参与者，他们应该是具有责任心、献身精神和公民意识的雇员。
新公共服务理论认为，效率必须在照顾到公民资格的前提下才有意义，它依然继承了宪政主义传统的价值观，并试图将人们的目光重新汇聚到民主、公正、回应性等社会价值的追求上，它的出现标志着公共行政理论中宪政主义思想走向成熟。
四、一种新的设想――宪政主义公共管理 宪政主义的发展一直伴随着对管理主义的去其糟粕，取其精华。
对于新公共管理所取得的实践成果，宪政主义也是持肯定态度的，因此，我们可以提出这样一个设想：将宪政主义的思想与公共管理的实践相结合，建构一种宪政主义公共管理模式。
从多中心的治理结构，交叠管辖的管理权限以及程序性正当的规则体系等方面入手设置组织机构及管理上下左右的工作制度。
既能使宪政主义的理念很好地体现和落实于公共管理实践中，又能在一定程度上消解宪政危机，实现公共管理与宪政关系的良性互动。
（作者单位：云南民族大学） 参考文献： [1] Dwight Waldo.The Administrative State[M].New York：Holmes and Meier Publishers，1984：121. [2] Robert T.Golembiewski.Men，Management，and Morality[M].New York：McGraw—Hill，1967：53. [3] 汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集[C].程逢如，在汉，舒逊译.北京：商务印书馆，1980：240。