宪政所要解决的问题——宪政问题研究系列之一
立宪政府的理论和实践被认为是西方世界所取得的最大的政治成就。
这一成就既不是一个世纪也不是一个民族所造就的[1]。
这意味着，宪政决不是某一国家、某一民族的权宜之计，更不是某个天才人物的偶然所得。
实际上，在整个20世纪，宪政已成为世界之大趋势，时代之主潮流，它是现代国家政治的常规形态。
极少数国家虽未建立真正的宪政制度，却也采取了宪政的形式以掩盖其反宪政的实质。
这一事实进一步说明，宪政具有普适性价值，有其存在的合理根据，或者说，它必定可以为人们提供解决特定问题的稳定方式和制度性措施，能满足人们某种普遍的、一般的、恒定的需要。
“有了真问题才有真学问”[2]，把握宪政所要解决的问题，是认识和理解宪政的前提。
宪政到底要解决什么问题呢？笔者认为，宪政所要解决的问题可由对下面两个问题的回答予以揭示，一是“宪政是干什么用的？”二是“怎样实现宪政的功能？”前一个问题是价值问题，后一个问题是事实问题。
关于第一个问题，卡尔·J· 弗里德里希认为，宪法和宪政的本质，“可以通过提出这样的问题而被揭示：宪法的政治功能是什么？因为其功用旨在达成的政治目标。
在这其中，核心的目标是保护身为政治人的政治社会中的每个成员，保护他们享有真正的自治。
宪法旨在维护具有尊严和价值的自我（Self）”，“宪法的功能也可以被阐释为规定和维护人权的”[3]。
斯蒂芬·L·埃尔金也认为，“古典的宪政思想传统上关注于最大限度地‘保护社会成员彼此不受侵害……同时将政府侵害其公民的机会降至最小程度’。
它的目标就是‘避免暴政’”[4]。
弗里德里希和埃尔金分别从积极和消极两个方面揭示了宪政的核心价值：保障人权。
我国学者一般把立宪主义或宪政的价值概括为两个方面，即对政府权力的限制和对公民权利的保障。
但笔者认为，对权力的限制和对权利的保障在价值意义上并不处于同一层次，对权力的限制具有手段或者工具的意义，应当属于下文要谈到的第二个问题，而对权利的保障是宪政的首要的和终极的价值[5]。
宪政所保障的自由与权利，只有相对于具体的、独立的公民个体才有真正的意义。
宪政是一个极具人文气息的概念，它在本质上应当是一种个人主义，它针对每一个生命个体，并力求使每一个个体都获得同等的、最低限度的制度保障。
宪政之所以成为现代国家政治的基本形态，就是因为宪政的人权价值具有普适性并已经获得普遍的价值认同。
关于第二个问题，它实际上意味着，为保障人权而建构的宪政制度及其规范体系，它主要以规则和程序为其表现形式。
作为一种实证的制度设计，它是要解决“如何实现人权的保障”或者“怎样保障人权”的问题，前述对权力的限制仅是人权保障的方式之一。
实质上，第二个问题的解决可被看作是为保障人权而采行的技术手段。
如前述，对人权保障的价值，已获得世界各国的普遍认同，并已成为绝大多数国家宪政的核心理念。
然而，对于如何保障人权的问题，虽然在一些重大理论问题上已达成了认识上的一致，但实践中存在很大而且注定是不可消除的差异。
一些在西方国家已经验证有效的人权保障策略在其他一些国家未获普遍认同，而一些东方国家根据各自不同的历史文化传统和实际情况建立起来的行之有效的人权保障制度也多为西方国家所责难。
实际上，以何种方式、手段、制度来保障人权，从来都没有固定不变的模式。
即使最早建立宪政的英国、美国和法国在这方面至今也存在很大的差异。
因此，一个国家、一个民族对宪政的选择，首先而且关键是价值认同，其次才是根据各自的传统与国情构建一套制度措施来保证这一价值的实现，即以规则和程序的形式“约束成员的行为，成为一种生活规范”[6]。
然而，在中国，宪政之路一开始就偏离了方向。
1898年，以康有为、梁启超为代表的资产阶级先进分子掀起的戊戌维新运动，拉开了宪政运动的序幕。
时至今日，虽然我们“有理由相信已经站在宪政的路口”[7]，但毕竟“中国还没有实现宪政”，宪政仍然仅仅“是中国为其完全实现而为之奋斗的目标和理想”[8]。
宪政在中国一开始就是被作为一种富国强兵的工具选择，而不是被作为一种保障人权的价值认同。
迄戊戌维新至今的整个中国宪政运动史，都以求富求强为基本动力，“近代中国的志士仁人主要是把宪政作为民族复兴、国家富强的‘器’，坚持一种以富国强兵为目标的工具主义的宪政价值观”[9]。
而在实践中，也未形成有效的规则和程序对社会生活进行真正有意义的规制。
宪政基本上停留在作为规范表现形式的宪法上，宪法本身更多的是被用作一种政治策略，而不是一种实质意义上的法律。
正如有学者指出的，“亚洲国家在面临殖民统治，或在国际关系中处于不利地位时，人们把西方强大的原因简单地归结于立宪主义，归结于它们有统一的宪法，认为只要制定了宪法，并以宪法精神制约社会生活，那么国家的强大就有了保证。
因而，忽视了对立宪主义的价值判断，简单地从救国手段的意义上理解立宪主义 ，移植立宪主义，其结果必然导致立宪主义的工具化与社会危机”[10]。
实行宪政的第一步是价值认同，其次才是实现这种价值的制度构建。
在我国传统文化中从来不曾有过保障人权的观念，宪政运动虽历时百余年，却至今仍未将人权保障确立为宪政的核心价值和指导思想，因此，中国要实现真正意义上的宪政还有很长的路要走。