《民族自治条例》制定中的问题分析
摘要：广西壮族自治区位于祖国南部边疆，是1958年3月5日在原广西省的建制基础上。以壮族聚居区为基础，实行民族区域自治的地方，但由于历史原因。广西生产力落后，商品经济不发达，经济、文化基础薄弱，而改变这种落后的局面，法制建设的加强有着举足轻重的作用，广西自设立自治区五十年来，区自治条例草案易稿19次，却终未通过，本文通过对条例草案的分析，指出制定中存在的问题。
(一)特殊政治环境下出台的第一个广西壮族自治区自治条例草案夭折。
1957年7月15日，第一届全国人民代表大会第四次会议批准成立了广西壮族自治区，同年9月，在南宁举行的广西省第一届人民代表大会第五次会议上，成立了广西壮族自治区筹备委员会，设立了法制处，负责草拟《广西壮族自治区自治条例》与《广西壮族自治区人民代表大会和人民委员会组织条例》的工作，并多次组织省直机关厅局负责人共同研究讨论，经综合各方面的意见，历时4个多月，进行了7次修改最终形成了条例草案。但是，1957年下半年后阶级斗争扩大化对民族区域自政策贯彻实施产生了重大影响。在1957年8月召开的广西省第一届人民代表大会第五次会议上，把“反右”当作会议的重要内容，1957年10月15日，中共中央发出《关于在少数民族中进行整风和社会主义教育的指示》后，广西展开了大规模的关于资本主义和社会主义两条道路的大辩论，同时开展批判地方民族主义和反右斗争。因而审批程序被迫中断，致使广西壮族自治区出台的第—个草案过早地夭折了。当然，该草案还是为广西区自治条例的制定工作，提供了宝贵的历史经验。
(二)十一届三中全会后，区自治务倒草案的制定工作继续努力进行，易稿十九次，但终未能“顺产”。
1980年10月，根据中共十一届三中全会的精神。经广西党委同意，自治区第五届人大常会第五次会议决定，重新起草广西壮族自治区条例，并于1981年草拟了第一稿，当时正值全国人大常委修改宪法并起草民族区域自治法，为了跟宪法和民族区域自治法的规定保持一致，区人大常委暂停了区自治条例起草的工作。1982年修改后的宪法颁布及1984年5月民族区域自治法颁布后，广西壮族自治区自治条例的起草工作又开始着手。历时3年，经过深入各有关地、市、县(自治县)进行调查，广泛征求各方面的意见，反复进行研究修改，几易其稿，于1987年形成了广西壮族自治区第13稿，于同年3月份由广西区党委上报中共中央，中共中央办公厅将其批转全国人大民委“商有关部门办”，即征求国务院有关部门的意见。但是，全国人大民委认为，该草案存在两个方面的问题：“一是宪法规定自治条例要‘依照当地民族的政治、经济和文化的特点’制定，而草案的规定比较一般化，尚未深刻反映广西的特点；二是国务院有关部委的意见同广西的要求有较大距离，反映在对民族区域自治法所规定的精神，认识不大一致。”1988年6月，根据中共第十三次全国代表大会和全国民族团结进步表彰大会精神，在全国人大民委工作组的帮助下，广西区党委、区人大常委、区人民政府成立了“修改自治区自治条例草案领导小组”，对1987年的自治条例草案送审稿进行了认真的修改。1989年3月，区自治条例草案修改班子相关人员赴京向全国人大民委汇报修改情况，并就起草中的下列问题仔细交换意见：对上级国家机关的决议、决定、命令、指示的变通执行或停止执行问题；自治区有权采取特殊政策和灵活措施加快经济文化建设事业的发展问题；自治机关的组成、机构编制及企事业单位招收少数民族人员问题；自治机关制定经济建设方针、政策、计划和管理地方经济建设问题；资源保护、管理及国家开发地方和群众利益问题；自主安排基本建设问题；自治区财政体制问题；对外贸易问题，等等。这次讨论，为进一步修改治区自治条例草案提供了经验。1990年底，广西区党委将自治条例草案第18稿呈报中共中央审定。国务院法制委员会将其送国务院有关部门征求意见。由于当时国家经济体制正在转轨。国家政策和民族区域自治法的规定，与民族自治地方的权利和要求有很大的距离。而1992年初，邓小平同志南方谈话和中共十四大提出建立社会主义市场经济体制以后，区自治条例如何体现邓小平同志讲话精神和建立社会主义市场经济体制的要求，成了制定区自治条例的新课题，自治条例的制定与修改工作不得不暂停下来。1993年7月，区人大召开立法工作座谈会，研究进一步开展自治区自治条例草案起草工作的问题，并于10月完成了自治条例草案第19稿，但未报送中央。
至此，广西壮族自治区自1958年设立以来，对区自治条例的制定在态度上不可谓不重视，然历时半个世纪的努力，却终究未能让广西壮族自治区自治条例顺产，其原因引来众多学者、专家的探讨，笔者在总结前辈观点的基础上，在下文将对广西自治条例制定过程中的问题进行分析，以期在今后工作中有所借鉴。
(一)立法态度严谨性的欠缺及立法能力的不足致立法语言及内容存在明显缺陷。
一是语言表述不严谨、政治语言泛滥是自治区草案的一大问题之一，例如，《广西壮族自治区自治条例(第19稿)》第27条规定：“自治区各有关国家机关工作人员必须严格遵守国家公务员制度，为政清廉，秉公办事，遵纪守法，提高工作效率，密切联系群众，接受群众的监督，努力为人民服务。”这谈不上是一条法律规范，因为从规范的结构角度来看，我国理论界认为，法律规范是由“假定，处理，制裁”三部分组成，或者认为法律规范是由“行为模式和法律后果组成”，而“为人民服务”是一个政治浓厚的词汇，并不具有固定的、严谨的规范内容，这样的规定既无法落实，又不具备法律规范的意义。
二是文字表述重复，内容上照搬民族区域自治法或其他上位法的规范，又是区自治条例草案的一个问题，又以广西壮族自治区自治条例草案第19稿为例，该草案中第12条规定“自治区人民代表大会根据本地实际情况，依法制定各项单行条例，报全国人民代表大会常务委员常务委员会批准”，“自治直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本市的具体情况和实际需要，制定地方性法规，报自治区人民代表扑面而来会常务委员会批准施行”。而这些内容，上位法都已有明确规定，根本不必再在区自治条例中重复赘述。
三是自治地方之间的自治条例存在内容上相互抄袭，广西壮族自治区和内蒙自治区在民族政治经济文化特点上肯定有所区别，而笔者从两区的立法草案中，却发现二者内容几乎雷同，让人感觉不到不同的民族自治地方的特色。
自治区自治条例在国家法律体系中处于什么样的地位，其上位法应该是什么，下位法又应该是什么，与国家其他法律法规的关系如何等等，这些问题一直让一些专家和参与立法的人困。
惑。笔者在访谈覃乃昌先生时，听他谈到：“区自治条例到底是地立法规还是国家立法?如果是国家立法，就应该在全国范围内具有效力，而区自治条例只在本域内有效；如果是地方立法，就应该本区域立法机关制定即可生效，而无须全国人大常委的批准。”史筠则认为：“必须报全国人大常委会批准后才生效的自治区自治条例，在我国法制体系中的地位，属于必须由全国人大常委审议通过的这一类法律范畴，自治区的自治条例，同国务院提请全国人大党委会审议通过的法律，在我国法制体系中居于同等地位。”对此，张文山教授也在他的《自治权理论与自治条例研究》中也进行过分析，他认为自治条例的上位法还是很好明确，即是宪法、民族区域自治法和国家的其他基本法律。而对史筠的观点提出了反对意见，他认为该观点没有注意到问题的本质，一般的地方性法规之所以不需要经全国^大常委批准，是因为一般地方性法规完全不能改变上位法的规定；而自治区自治条例可以对国家的法律做出“变通、补充”，这涉及中央与地方的分权，当然需要经过全国人大常委的批准了。
笔者对张教授的观点持赞同态度。区自治条例应该定性为地方立法，因而应该严格遵循法理，不得与其上位法相冲突。但因区级立法者对其认识不清而导致区条例草案不可避免地出现了逾越上位法的内容。如：广西壮族自治区自治条例草案第19稿第59条规定：“自治的财政预算支出按国家规定设立百分之五的机动资金和百分之五的预备费，机动资金按照上年决算的正常支出数额、预备费按照当年支出预算数额计算，由中央财政按年专门核拨。”第60条规定：“由于国家财政体制的变更、国家政策统一调整以及发生重大自然灾害等原因，导致自治区财政发生减收中增支时，由上级国家机关专门补助。”这里的问题是，区自治条例作为一个下位法，不能由民族自治地方规定中央财政中上级国家机关去做什么。第66条规定：“自治区境内的中央直属企业上缴中央财政及其主管部门的收入，由上级财政部门全额返还，不列入基数，由自治机关合理安排使用。”“国家在自治区境内征集的能源交通重点建设基金、国家预算调节基金以及上级国家机关统一开征的其他基金，全部留给自治区，专项用于能源交通和其他基础设施建设。”而这些中央财政收入的返还问题以及国家在自治区境内开征的基金全部留下给自治区的问题，是由中央政府决定的事项。自治条例是无权决定和规范的。立法法第8条第8项规定了基本经济制度以及财政等基本制度是全国人大及其常委会专属立法权的事项，自治区自治条例应“严格依照法定职权、法定程序。不得超越职权、违反法定程序。”而广西区自治条例上述的一些规定，就是试图以区自治条例来划分国务院有关部委与民族自治地方自治机关的一些事权权限。