地税系统一级稽查面临的问题及思考
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2002年7月，XX市地方税务局按照机构改革的规定，撤并了市区五个稽查机构，组建了隶属XX市地方税务局垂直管理科级建制的稽查机构，在全省首家推行了市区范围内“一级稽查”体制，按照稽查工作规程的规定，实施了四个环节的分离，内设九个职能科室，主要负责全市稽查业务的管理，税务违法举报案件的管理、专案稽查、专项稽查以及日常稽查工作。十多年来，按照“专业、精干、高效、廉洁”的队伍建设目标，坚持依法治税，不断加强“一级稽查”体制建设，取得了较好的工作业绩。但随着经济的高速发展，税收征管体制改革的不断深入，“一级稽查”同征管之间的问题和不协调尤显突出，笔者认为应该引起大家的思考。
2003年10月国家税务总局下发了《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》[国税发（2003）124号]，对日常检查和稽查的职责进行了明确。文件规定：日常检查是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询、了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，是征管部门的基本工作职能和管理手段之一。征收管理部门与稽查部门在税务检查上的职责范围要按照一下三个原则划分：一是在征管过程中，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责；二是税务违法案件的查处（包括选案、检查、审理、执行）由稽查局负责；三是专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。这个文件似乎对征收管理部门和稽查部门的职责划分的很清楚，其实不然，在一级稽查实施以来，虽然市局在规范各部门的职责上，出台了《XX市地方税务局稽（检）查工作实施办法》的文件，不断重申征管与稽查的职责，但仍然出现了从起初几年的各征收管理部门同稽查争抢纳税户、抢先检查、提前预缴税款或者稽查没有做出处理决定之前就缴纳税款到现在的稽查确定的稽查计划之外的纳税户没有人问津的奇怪现象。成了重点纳税户成了监控对象，而其他纳税户常年无税务人员检查，理由就是各征收管理部门没有税务检查权。
按照稽查局组建时的职能配置，其职责除负责对地方税纳税检查、重大违法案件的查处、税收专项检查等外，还有一项重要的职能就是指导、协调本系统的稽查工作即担负稽查系统管理职能，按照市局对稽查局的管理职能的定位，还增加了对各县区稽查、专项检查的考核工作，同时，稽查局又是市局的被考核对象，从管理的位阶上，稽查局同各县区没有上下级关系，在行政关系上同属市局的领导，是平级单位，这就造成了稽查局既是运动员又是裁判员的现象，管理根本无法到位，管理的职能就无法得以发挥。
稽查局除负责专案稽查、专项检查工作外，还有一项工作就是日常稽查，按照规定，对日常稽查户实行稽查计划制度，每年初以市局的名义向各局下达日常稽查户名单，各局根据市局下达的名单确定自己的稽（检）查户数，几年来，稽查计划也经过了一个从小到大的演变，从刚开始的年纳税额五万元到现在的年纳税额五十万元，户数由原来的三四百户到现在的一百七八十户，只是稽查局监控的纳税金额越来越大了，但监控的面越来越小了，稽查计划以外的只有举报才去查，没有举报的又不能查，管理局也不去查。这样就形成了重点纳税户几乎年年都在接受检查，而其他的纳税户好多年都没有接受过税务检查的现象。造成了稽查的死角，稽查的打击职能根本无从谈起。
从2007年起，按照国家总局和省市局的要求，撤消了稽查账户，取消了稽查入库权，实行属地入库的办法。按说这对稽查局是件好事，没有了税收任务的压力，只负责稽查检查。但没有稽查入库随之带来的：一是稽查税款不能按时入库；二是管理局不及时反馈入库情况，稽查局就无法掌握税款的入库率；三是罚款、滞纳金执行难度大；四是稽查案件不能及时结案，导致稽查案卷文书资料不完善，长期积压在审理环节，无法及时归档。
5、 稽查经费无保障。
从稽查局组建到现在，稽查经费是一个困扰稽查事业发展的瓶颈问题，但一直没有得到解决，稽查经费主要是依靠市局，稽查局没有自主解决的渠道，从而导致稽查办案装备的投入力度小，稽查干部的待遇相对较低等诸多困难。
1、 继续巩固一级稽查的成果，建立更加完善的一级稽查运行模式。
进一步明确日常检查和稽查的职责，严格按照《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》规定的三个原则，在一级稽查的基础上，分级分层次的建立稽（检）查运行模式。即市局稽查局在查处税务违法案件、组织实施税收专项检查的前提下，要严格执行稽查计划制度，市区各征收管理单位可根据各自的实际现状，在加强日常征收管理的同时，相应的成立检查小组，由局征管部门直接领导（有个别局正在做这方面的尝试），职责就是专门负责一级稽查职责以外的纳税人的税务检查，按稽查工作的规定对被查纳税人进行处理，对偷税在一万元以上或少缴税款在十万元以上的，移送稽查局处理。这种模式的好处在于各方均能得到照顾，即偷、逃、抗、骗由稽查局专司、税收专项检查由稽查局组织实施、对重点监控户实施日常稽查，这样以来不但管住了重点户又管住了其他纳税人，稽查的职能作用会得到更加充分的发挥，更会促进一级稽查的良性发展。
两种办法：一是在市局成立稽查管理科，主要负责全市范围内的稽查工作，协调解决稽查同征收管理部门之间的问题或矛盾，组织实施全市的税收专项检查工作，按照稽查工作的要求和市局岗位目标责任制的要求对全市基层局实施稽查考核（包括稽查局），彻底解决目前稽查局即是运动员又是裁判员的现状，理顺征管部门和稽查局的关系；二是继续维持稽查局目前的这种现状，由市局进一步明确稽查局的管理职能，但稽查局不参与市局的岗位目标责任制考评，不参与其他基层局的考评排名，真正把全市的稽查工作名正言顺的管起来，充分发挥管理职能。
稽查执行是稽查四个环节不可缺少的一个重要环节，撤销稽查专户并不等于完全剥夺了稽查的入库权，从目前属地入库的情况来看，弊端已经显现。可以考虑，从征管的大数据库中为稽查局设立入库渠道，完全可以解决目前属地入库存在的问题。
4、 建立相对稳定可靠的经费保障机制。
稽查经费保障问题直接关系到稽查各职能作用的正常发挥，在稽查经费的解决上，稽查局要在依靠市局的前提下，本着“主渠道畅通，支渠道规范，专案经费保障”的原则深入调研，积极探索，提出切实可行的解决方案，以供市局参考和借鉴。