解决“执行难”的理论探讨
近年来,“执行难”严重困扰着法院工作,影响到法律的权威性,已成为中国司法的一大难题。为此,最高人民法院于1998年9月19日通过了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，于1999年3月10日发出《通知》，开展大规模的清理执行积案为主要内容的“执行年”活动，使“执行难”初步得到缓解，进而各级人民法院执行机构进行改革，先后成立了执行局，给执行工作带来了一些新的生机。但是如何从根本上解决“执行难”问题，笔者在此试图从理论上进行进一步探讨，寻求彻底解决“执行难”的对策。一、“执行难”的界定及其危害人们通常讲的强制执行，是指民事强制执行，民事强制执行也称为民事执行。也就是通常说的执行，它是指人民法院的执行组织，依法定程序，行使司法执行权，强制义务人履行已发生法律效力的人民法院的判决书、裁定书或其他法律文书所确定的义务的活动。它鲜明的体现了人民法院凭借国家强制力量，采取强制执行措施，迫使义务人履行法定义务，使法律所保护的权利得以实现的制度价值。执行具有合法性、强制性、实体性与程序性的特征。那么什么是“执行难”呢？这个问题在理论界至今尚无一个统一的、比较准确的答案。人们平时理解的“执行难”与法律上的“执行难”的含义是不同的。社会公众尤其是当事人，站在维护和实现自己合法权益的立场上，认为凡是合法权益都应当毫无例外的予以保护和实现。人民法院发生法律效力的判决、裁定和调解书所确定的当事人的权益，都应当兑现，凡是没有兑现的，无论什么原因，都属“执行难”。这种理解，至少说是不准确、不全面的，只是站在当事人的角度去理解“执行难”。而我们讲的法律上的“执行难”，其着眼点是具体执行过程中遇到的各种困难和阻力，如当地政府干扰，协助单位刁难，当事人抗拒，群众围攻等。而在执行过程中的中止执行、终结执行就不能认为是“执行难”，因为这是法律上出现的正常现象。因此，对“执行难”应当有明确的界定，即那些应当执行，被执行人又有偿付能力，而因为种种困难而没有能够执行的，才属于“执行难”，而执行的中止、执行的终结，就不应当属于“执行难”问题。“执行难”问题长期得不到解决，会产生一些重大的社会负面效应，严重影响和谐、稳定的社会秩序的建立和法治社会的推进。(一)损害法院形象，影响严肃执法。法律的生命在于执行，法律的威力也在于执行。法院的裁判执行是否坚决，执行效果是否到位，是衡量一个国家法治水平的重要标志。“执行难”不仅损害了司法的公正与权威，而且限制了法院发挥解决社会民商纠纷的作用，其结果是“权利损害必有救济”的现代法治原则受到了践踏，人们对法律的期望、对人民法院的信心下降。(二)破坏市场秩序，阻碍经济发展。法律对市场经济秩序起着校正和保障作用。如我国《合同法》第一条规定：“为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设，制定本法。”那么“执行难”的存在，使债权债务得不到及时清偿，这就使维护市场经济最基本的权利法未能有效的充当起维护市场经济角色，发挥其定争止纷的功能。裁决得不到执行，纵容了非法利益的取得，经营活动违反了诚信、公平原则，破坏了市场竞争规律，阻碍了经济发展，社会主义现代化建设也就举步维艰。(三)破坏司法公正，阻碍法治进程。民商事判决一旦生效，当事人就有义务不折不扣地履行法院的判决。如果当事人不及时履行， 人民法院就应当按照执行依据，运用国家强制力量并依照法定程序，迫使被执行人实现生效的法律文书所确定的义务，这样才能弘扬惩罚性公正，实现利益分配上的公正，民事强制执行制度的价值才得以实现。但是，如果得到的公正不能实现，则人民群众对法律的希望变成失望，一些人可能采取非法手段来实现自己的合法权益，发生一些不该发生的不安定现象，致使依法治国的进程受到影响。二、“执行难”形成的原因“执行难”是我国从小农经济、计划经济的社会向完善的市场经济过渡阶段，从非法制社会向法制社会过渡阶段，必然产生的社会问题。它形成的原因是多方面的。这既有理论上的原因，也有实践中的原因，既有表面上的原因，也有根本性的原因。既有暂时性的原因，也有长远性的原因。总之，多种复杂的原因使“执行难”形成一大痼疾，难以彻底解决。笔者在此主要剖析以下原因：(一)执行理论的欠缺。长期以来，人们无论是在观念上还是在实践中，都形成了一种重审判轻执行的观念，很少有人去思考研究执行理论。针对我国执行理论落后的现状，最高人民法院也曾提出要夯实执行理论基础的要求。为此，也召开过有关执行理论研讨会，在人民法院报上开设了理论研讨栏目。但这仅仅是起步，要完善执行理论，需要全面深入研究有关执行体制、执行机构、执行权运行机制、执行方式及执行程序等诸多问题。只有夯实了科学的执行理论基础，才能有效的去指导执行实践。(二)执行立法的不完善。在我国，强制执行程序包含在民事诉讼法中，而民事诉讼法对执行程序仅规定了30个条文，造成执行制度过于原则性，缺乏操作性。虽然最高人民法院为解决这一问题，于1998年6月11日通过了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》来弥补民事诉讼法的不足之处，但是，执行程序方面的法律漏洞还是明显存在的。例如，关于“执行通知书”作为强制执行的前置程序，就给被执行人提供了转移财产，躲避债务的机会，使执行工作处于被动局面。民事诉讼法中规定人民法院在执行过程中可以采取查询、划拨被执行人存款，扣留、查封、提取被执行人的收入。但如果被执行人隐匿、变卖、转移或挥霍了作为执行标的财产，人民法院往往无能为力。(三)执行体制不健全，缺乏执行权统一运行模式。随着执行工作的改革，各地法院纷纷成立了执行局，执行机构的地位有所提高，执行能力有所加强。但是执行局都应设什么部门，各部门之间如何分工，按什么模式运行，如何合理配置执行权等问题，缺乏统一运行模式。传统的执行实施权和执行裁决权集于一体或一人，使当事人对人民法院执行工作的公正性产生怀疑，无为地造成当事人产生一些阻力，致使执行权不能高效运作。(四)执行员制度的缺位和执行员素质的低下。为提高人民法官和人民法院司法警察的素质，规范他们的管理程序，我国先后制定了《人民法院司法警察暂行条例》和《中华人民共和国法官法》，但是，现行法律都没有明确规定从事专职执行工作的执行员的法律地位、任职条件、职级等级、具体权限、任免程序等，造成从事专职执行工作的执行员至今仍处于一种“无序”状态。而执行工作要求执行员必须具备良好的专业知识和职业道德，树立执法为民的奉献思想。执行人员制度的缺乏，导致执行人员素质低下，从而就不可避免发生“执行难”问题。(五)人们的法制观念淡薄，执行工作受到非法干扰。由于历史的原因，老百姓法制观念淡薄，只知其认为的“理”如何，而不考虑“法”与“理”的区别。进入诉讼程序后，诉讼各方都自以为是胸有成竹、胜券在握，而一旦败诉，就认为对方拉拢了法官，使法官枉法裁判，或者认为法官糊涂，判错了。他们对法官的自由裁量权知之更少，认为法律之尺度，赋予了法官的任意权能，对裁决结果的多少斤斤计较等。所以，判归判，执行归执行，对判决确定的义务就是不执行，敢于同人民法院对抗。例如：周口市两级法院近年来在强制执行生效的裁决文书时，屡屡遭遇当事人暴力抗拒。据调查，仅2002年4—7月份，就发生暴力抗拒执行案件5起①。另外，一些地方的领导干部的法制观念也非常淡薄，他们为了地方利益，利用手中的权力，非法干扰执行工作，致使人民法院执行工作无法顺利开展。三、解决“执行难”的理论思考“执行难”是我国社会转型阶段的产物，有一定负面影响，要消除这些负面影响,就需要探讨解决它的方法。但是要想彻底解决“执行难”，绝非朝夕之功，我们要着眼于长远，从理论上进行不断探索，从而从根本上解决“执行难”这一问题。笔者在此进行了以下探讨，以助于“执行难”的彻底解决。(一)完善立法，制定强制执行法从观念上看，“重实体轻程序”的倾向在我国法制发展的历史长河中存在着根深蒂固的影响。近年来，伴随着我国从非法制社会向法制社会的转型，“重实体轻程序”这一倾向的荒谬性及其所带来的种种弊端已为愈来愈多的人所认识。目前，以程序合法来促进实体公正的各种措施在司法、行政、立法中已经铺开，公正与效率越来越联结紧密，完善立法，制定强制执行法迫在眉睫。制定强制执行法，从理论上看是可行的。在理论上，民事诉讼法与强制执行法具有一定的联系，正因为如此，我国才将执行程序含于民事诉讼法中。但是，二者又是不同的法律性的程序，前者为纠纷解决程序，体现为国家对司法审判权的行使，后者是一种权利实现程序，体现为国家对司法执行权之应用，亦是对所有法定执行根据的执行程序，包括民事诉讼、仲裁、公正、支付令、破产等在内的程序法的保障程序。从司法实践看，目前案件的“执行难”问题日益突出，其重要原因之一就是强制执行法律不健全，无法以“正义的暴力”对抗“非正义的暴力”。纵观各国法律，尽管名称不一，立法体系不同，但均有民事强制执行法律，如英国有《执行法令》，日本有《民事执行法》，我国台湾地区也有《强制执行法》②，而我国目前只是用很少的条文将执行程序简单地规定在民事诉讼法中。现今，我国学术界也一直在讨论，争鸣强制执行法的制定问题，探讨强制执行法的框架，为制定强制执法奠定了一定的理论基础。所以，制定强制执行法是完全可行的，亦有极为重要的现实意义。笔者认为，强制执行法应突出强制执行的特征，从原则、措施和具体程序上，要有较强的操作性。那些已发现或被实践证明的法律缺陷一定要纠正，如发出执行通知作为强制执行的前置程序问题，这种尴尬、违法的情形不能再出现③。对执行程序有益，现实中必不可少的制度一定要建立起来，编入强制执行法中，如：被执行人民事管制制度④，从而从根本上扼制被执行人恶意逃债的行为。总之，法律的完善，强制执行法的制定，可以为从根本上解决 “执行难”现状提供强有力的制度保障。