村庄整治与农村弱势群体权益保护
[摘 要]基于对村庄整治的实践观察和数据分析，考察了在村庄整治过程中利益受损最为明显的3类弱势群体——老年群体、低收入群体和“4050”群体的生存状况。
分析表明，在村庄整治改善农民整体福利的情况下，弱势群体的福利状况反而有所倒退，呈现进一步弱化的趋势。
虽然各群体利益受损的表现形式不同，但根源都在于村庄整治中的制度安排忽视了弱势群体的利益要求，甚至在一些时候刻意牺牲其利益。
为此，文章从保障弱势群体合法权益和提高弱势群体发展能力两方面为村庄整治的开展提出了建议。
下载论文网 [关键词]村庄整治；农村； 弱势群体；权益保护 [中图分类号]F327 [文献标识码]A [文章编号]1673—0461（2013）07—0022—05 一、问题的提出 村庄整治是一个复杂的过程和政策体系，它不仅仅是农民居住方式、生产方式由分散向集中转变的过程，也是对传统农村社会的一次更新和重塑。
在这个过程中，农民福利改善在群体内存在一种不均衡——农村内部不同群体因其自身资源禀赋的差异而面临不同程度的获益或损失，而在农民总体福利或平均福利改善的情况下，少数弱势群体却处于权利被侵犯、福利被忽视的状况。
本文并未试图去全景式地扫描各个群体利益变动情况，只聚焦于农村弱势群体，从一个微观侧面考察村庄整治政策效果。
本文的逻辑思路是：哪些人是村庄整治中的弱势群体？村庄整治对弱势群体的负面影响是什么？而更为关键的问题是要审问，这些现象和困境的根源是什么？关注村庄整治中的弱势群体，其主要意义有三：一是从法律角度看，村庄整治中弱势群体的合法权益理应得到充分保障；二是从社会稳定的角度看，关注弱势群体，通过村庄整治平衡农村内部不同群体间的资源分配，将增进农村社会结构的稳定性；三是从以人为本的社会发展理念看，关注弱势群体的利益需求，村庄整治的制度设计应该有利于全体农民包括弱势群体发展能力的提高。
二、研究综述 弱势群体，在官方文献中常称为困难群体，又称劣势群体、脆弱群体、底层群体等。
王思斌（2006）对这几个本质含义一致的概念做了辨析，认为“弱势”更偏重于反映在利益竞争中被排斥和处于不利地位的含义。
而在欧美社会政策文献中已经形成的学术传统是：弱势群体的概念可以包含劣势群体的涵义，但是劣势群体的概念通常不包含弱势群体（刘继同，2002）。
不同学科对弱势群体有不同的认识。
许多学者从贫困的角度认识弱势群体，认为弱势群体是一个在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体（陈成文，2000；沈立人，2005）。
进一步地，由于弱势群体依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活标准，需要国家、社会给予一定的支持和帮助（郑杭生，2002；孙莹，2004）。
同时，“弱势”是个相对概念，这种相对性在法律相关语境下显得尤为突出。
在具有可比性的前提下，一部分人群（通常是少数）比另一部分人群（通常是多数）在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于一种相对不利的地位（李林，2001）。
弱势群体应根据人的社会地位、生存状况而非生理特征和体能状态来界定，它在形式上是一个虚拟群体，是社会中一些生活困难、能力不足或被边缘化、受到社会排斥的散落的人的概称（余少祥，2009）。
在这种更宽泛的概念下，“弱势”并不完全表现在经济上的困难，而是表现在利益表达与实现上的边缘性。
比较流行的是国际社会和社会政策界的定义，即认为弱势群体是“由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社会上处于不利地位的社会成员的集合，是在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”（万闻华，2004）。
一些学者将弱势群体的特征概况为：利益表达与实现上的边缘性、经济上的低收入性、生活上的贫困性、心理承受能力上的脆弱性（梁铁中，2006）。
从成因上看，社会弱势群体是由他们在社会中较差的社会地位和社会境遇来定义的，其直接原因是他们的个人能力不足，深层原因则是社会结构的缺陷，即社会制度安排有问题（王思斌，2002）。
弱势群体形成的社会排斥是制度性排斥和弱势群体自身特殊因素所共同造成的（许小玲、魏荣，2012）。
不同类型的弱势群体的成因也不尽相同，学术界一般是将社会弱势群体分为生理性弱势群体与社会性弱势群体（朱力，1995；冯招容，2002；孙莹，2004）。
前者因明显的生理原因，如年幼、年老、残疾等原因引起，有一些学者把妇女划分为社会弱势群体，也主要是从生理性原因而言的。
针对弱势群体的成因，学者们从社会保险、社会救济、法律救助、制度安排等方面提出改善弱势群体权利贫困和能力贫困状况的相关建议。
在中国二元结构社会中，农民被长期视作弱势群体（刘祖云，2005）。
而在农村内部，弱势群体则主要是指目前在我国农村社会结构中，参与社会生产和分配的能力较弱、经济收入较少的社会阶层（胡武贤，2006）。
从研究对象上看，针对农村弱势群体的研究主要是关注了老年人（颜宪源、东波，2010；王晓峰，2010）、妇女（项丽萍，2006；王仰光，2012）、留守儿童、农民工、失地农民等群体。
从研究内容上看，现有研究主要关注了农村弱势群体的社会保障（孙莹，2004）、利益表达与政治参与（周春霞，2005；潘秦保，2010；宋颖，2010）、受教育机会（许立英，2007；高昌明，2006）等。
近年来，中央出台了一系列支农惠农政策，农民整体的福利状况有了极大改观。
但也有研究认为，部分公共政策也使得农村弱势群体的相对利益受到损失。
例如，张娟、樊文星（2006）发现，农村税费改革取得巨大成就，但农村弱势群体受到影响，主要表现在弱势群体收入、社会减免、社会保障等福利水平减少，受教育水平下降。
目前在村庄整理和集中居住的研究中尚未具体地关注农村某一特定人群的福利变化，因而也缺乏对这一过程中弱势群体的研究。
但是，在城市拆迁改造过程中，同样存在大量弱势群体，梳理相关文献，对研究村庄整治中弱势群体保护问题有很强借鉴意义。
在众多研究中，弱势群体迁居到安置地之后的生活水平下降问题引起了较普遍的关注，这些变化包括失业增加、社会网络断裂、公共空间消失等（何深静、于涛方、方澜，2001；邱建华，2002；黄亚平、王敏，2004；张伊娜、王桂新，2007）。
这些研究表明：城市拆迁改造实际上是一个利益重新分配的过程，在这当中，弱势群体的权利、利益很有可能受到侵害。
通过梳理现有研究发现，较之城市弱势群体的研究，对农村弱势群体的研究还略显薄弱。
更多地研究是将农民整体作为改革发展中的弱势群体进行相关探讨，缺乏对农村内部弱势群体的深入研究。
已有研究多是对农村弱势群体现有状况的静态研究，而较少从动态变化的角度分析某一特定政策对农村弱势群体影响。
特别是在村庄整理这项直接关系农民生产、生活方式转变的重要农村社会变迁活动中，尚无研究具体关注到其对农村弱势群体冲击和影响。
正是基于现有研究的成果和不足，本文将研究视角聚焦于在村庄整治和集中居住中处于弱势地位的群体，通过考察村庄整治前后农民福利状况、生活状况的变化，探究村庄整治中农村弱势群体的现状以及成因。
三、村庄整治中的弱势群体 村庄整治有效改善了农民的居住生活环境，提高了农村公共服务可及性，促进了土地的节约、高效利用，农民整体福利状况有了较明显改善。
但是，村庄整治涉及对农民宅基地及地上房屋、承包地等资源的调整与再分配，对农村社会关系和家庭伦理关系产生微妙的影响。
在总体福利或平均福利改善的情况下，农村弱势群体的的状况却出现不同程度的降低。
2012年4月～7月，《土地综合整治促进城乡统筹发展作用研究》课题组在河南省郑州市、新乡市、信阳市、商丘市、开封市、安阳市等6个市的25个开展村庄整治和农民集中居住的村庄进行实地调查，共发放问卷400份，回收有效问卷378份，有效问卷回收率94.5%。
调查样本中，受访者平均年龄49.8岁，其中40岁以下受访者占总样本的20.1%（76人），40岁～60岁受访者占56.6%（214人），60岁以上受访者占23.3%（88人）。
为了更全面的反映村庄整治对农民的影响，调查中不仅访问了已经进入集中居住区生活的农民，也访问了部分未进入集中居住社区的农民，两者分别占总样本的83.6%和16.4%。
本文基于对河南省25个村村庄整治实践的观察，辅以农户问卷分析发现：老年群体、低收入群体和“4050”人员在村庄整治中处于相对被剥夺的地位，是村庄整治中的弱势群体。
（一）老年群体 老年人的住房安排是其晚年生活的一项重要内容，直接影响老人晚年的生活质量。
从整体看，村庄整治中的许多制度安排对老年群体较为不利，其福利状况在村庄整治过程中出现普遍性下降。
一是老年人群的独立生活空间受挤压。
在集中居住新社区的房屋分配中，老年人往往被排斥在分配范围之外，无法获得独立的住宅：一类社区明确限制老年人的购房（或建房）资格，新社区住户数量按照“一儿一房”的不成文规定加以控制，使得老年人必须与子女（主要是儿子）同住；另一类社区虽未限制老年人购房，但由于经济原因，老年人根本无力独立负担一套房屋的成本，因而只能与儿子们共同生活。
尽管部分社区在规划时也考虑到老年群体安置问题，在社区中规划一些面积较小的老年房，供老年人租住或购买，但这类老年房的数量极为有限，只能尽可能地照顾孤寡老人和经济极度困难的老人，无法顾及普通老人一般性的住房需求。
二是老年人群家庭从属地位被强化。
长期以来，农村老人在生活上保持了较高的独立性。
在住房上，当儿子成家后，老年人一般会与其分院而居，或是迁离到村中条件相对较差的闲置宅院中。
在经济上，老年人更保持着相当的独立性，只要依靠自己的劳动尚能维持基本生活，他们就不会过多地依附子女。
即使生活在同一宅院，父子两代也是分灶吃饭，经济上各自分属于两个较为独立的核心家庭。
多数情况下，只有在老人因年迈或疾病确实丧失独立生活能力时，两个核心家庭才会融合成一个主干家庭。
然而集中居住后，老年人群丧失了对房产的控制权，提早进入了这种附属性较强的生活模式中：他们或是依附于某个儿子的家庭，或是在几个儿子家轮流居住（因各村风俗而异）。
但是，这种以外力推动的两个核心家庭的合并显然与传统的自然融入不同，极易造成两代人生活上的摩擦和碰撞，因而一些老年人在社区新房建好后仍会回迁到原村庄的旧房子里，这也导致了村庄整治中建新不拆旧、老村复垦困难。
此外，村庄整治中往往又伴随着承包地的统一流转，过去子女在外务工，老年人通过种地对家庭收入的贡献也被每年固定的租金替代，他们愈发成为家中的“闲人”和“负担”，家庭从属地位被进一步强化。
对于在集中居住进入多层或高层楼房居住的老年群体，由于上下楼不便，老年人不得不减少外出活动的频率。
甚至有些老年人因上楼困难，只能选择在没有窗户、缺乏用水等设施的车库中勉强度日。
许多老人预见到进入集中居住社区后的种种不便，因而选择留在老村居住。
在所调查的未搬迁人群中，60岁以上老年人的比例竟占到41.0%。
（二）低收入群体 随着经济社会的发展，农村中居民间的经济分化已经较为明显。
华中师范大学中国农村研究院发布的《中国农民经济状况报告》显示，中国农村居民基尼系数在2011年已达到0.3949，正在逼近0.4的国际警戒线。
比较所调查的6，000多户农村居民过去3年的现金收入，收入最高的20%样本农户与收入最低的20%样本农户的人均收入差距有10倍之多。
人们对贫富差距“恶性扩大”的担忧已从城乡收入分配向农村内部拓展①。
在收入分化和缺乏补偿的背景下，整村推进式的村庄整治和集中居住必然对村庄中的低收入群体的生活产生巨大影响。
一是超出其经济支撑能力的住房消费，使低收入群体的贫困程度进一步深化。
在河南省各地开展的村庄整治中，基础设施建设主要由政府或企业投入，但农户也需要在建新房等方面投入较大的资金。
而在调查中，按五等分法测算的农户家庭收入，收入最低的20%的农户（60户）户均家庭年收入仅为1.33万元，户均拆旧建新总支出却高达12.08万元，获得补偿或奖励的均值仅为1.69万元，户均拆旧建新总支出是其家庭年收入的10余倍，集中居住给低收入家庭造成的巨大资金压力可见一斑。
二是失去庭院经济的最后保障，低收入群体难以应对生活完全商品化的挑战。
据统计，半数以上农户家庭开支因集中居住而增加，平均每户每年开支增加2，108元。
对于低收入群体来说，生活开支的增加与生活完全商品化有直接关系。
特别是低收入群体，在宅院内种菜、喂鸡以及收获承包地里的粮食就可以保障其基本的生活，生活自给程度较高。
入住新社区后，由于上楼居住没有院子或是社区禁止农民在院内种菜、养殖，农民的生活几乎完全商品化，从而导致低收入群体生活成本上升的同时生活水平下降。
三是经济困难群体由于搬迁批次靠后，不仅享受不到先搬迁奖励，其住房区位也相对较差，由此带来的一系列问题也不容忽视。
通常先搬迁群众可以选择经营门市或将房屋出租，获取租金收入，导致进一步分化。
后搬迁群众都是别无选择的上楼居住，有些社区在位置较差的地方规划几处小房子安置困难群体，但容易出现房屋质量较差、配套设施不完备等问题，而且这种低收入群体聚居方式，也会加重低收入群体与一般群众的疏离，造成众多社会心理问题。
此外，由于经济负担重而无力搬迁，不少低收入群体成了旧村庄的“钉子户”。
从总体来看，未进入集中居住区的农民平均家庭年收入47，475.6元，比已进入集中居住社区农民的户均家庭收入低19，670.0元/年。
在未集中居住户列举的未搬迁原因中（多选题，有效回答85个），经济负担重是首要原因，占农户所列原因总数的30.26%。
即使未参与集中居住，这部分人群的生活状况也因村庄整治的开展而变得更加艰难。
一方面，为了保证村庄整治的顺利进行，许多村在若干年前就停止审批新宅基地，严禁在旧村庄建造新房，停止对旧村庄进行公共设施改造等，由此创造出了农民对新区房屋的刚性需求。
此等做法虽然极大地降低了集中居住的推动阻力，但却是对未搬迁群体享受公共服务权利的侵害。
另一方面，为了追求村庄整治进度，一些地方政府和村干部对“钉子户”的耐心和容忍度也较为有限，用取消低保资格或挖墙挖路、断水断电等软暴力方式胁迫低收入群体搬迁的案例屡见不鲜，甚至用暴力手段胁迫搬迁的事例也偶有发生。
（三）“4050”群体 “4050”群体指劳动力中处于40岁、50岁年龄段的人群。
这一概念最初主要指城市中四、五十岁的下岗职工等就业困难群体，将其引申到农村劳动力市场也同样恰当。
一般来说，“4050”群体通常肩负着“上有老、下有小”的家庭重担，因而就业需求较为强烈，但同时，他们又因年龄偏大、受教育程度较低、技能单一等原因，在劳动力市场竞争中处于弱势地位。
表1和图1反映了调查样本中“4050”群体与青年劳动力②人力资本状况的差异：“4050”群体受教育年限均值为6.56年，比青年劳动力短2.33年，并且“4050”群体内部受教育程度的差异也更为明显；“4050”群体中身体完全健康者占该人群比重的88.8%，较青年劳动力的这一比值低9个百分点，而患慢性病者所占比重则比后者高出6.3个百分点；“4050”群体中有赖以谋生的特殊技能者占该群体的19.0%，比青年劳动力低3.8%。
在村庄整治中，造成“4050”群体利益受损的原因在于村庄整治后的土地流转。
首先，促进人口集中居住、土地规模经营和产业集聚发展是村庄整治的重要目标，而土地流转是实现上述目标的保障。
其次，通过村庄整治将原本零散的农地连块成片，方便产业化运作，因而更容易吸引种田大户或专业公司接手经营，为土地流转提供平台。
再次，将土地集中流转也是对农民迁入新社区“上楼”后的新生活方式的适应。
在调查中看到，半数以上的村庄在整治后都将农民手中的承包地统一流转给合作社、公司等，按年给农民流转的租金，即使暂时未进行承包地统一流转的村庄，也已有这方面的计划和打算。
土地流转改变了传统农民自雇性较强的就业方式，脱离土地的农民将被推入外部劳动力市场参与竞争。
而在这个过程中，农村“4050”群体的就业安全性受到极大挑战，其就业前景值得关注。
城市中“4050”群体的就业问题已引起各级政府和社会各界的关注，中央和地方政府出台了一系列优惠政策，对其就业和创业给予特殊扶持。
而在农村地区，由于承包地的存在对农民就业起到了一定的保障和缓冲作用，“4050”群体的就业困境在很长一段时期内并没有特别凸显。
但是，在土地流转之后，作为劳动力市场上的弱势群体，“4050”人群就业竞争力不足造成了其家庭收入的不确定性风险提升。
实地调研数据显示，24名农户因土地流转而失业，其中女性占75%，“4050”人员占50%。
调查中，不少“4050”农民都流露出对日后就业的担忧，“我也没什么文化，进城干活怕被人骗”。
他们意识到自己在就业市场上已不太占优势，更期望能在家门口实现就业，充实家庭收入。
四、结论与建议 本文基于对村庄整治的实践观察和数据分析，考察了在村庄整治过程中利益受损最为明显的3类弱势群体——老年群体、低收入群体和“4050”群体的生存状况。
分析表明，在村庄整治改善农民整体福利的情况下，弱势群体的福利状况反而有所倒退，呈现进一步弱化的趋势。
虽然各群体利益受损的表现形式不同，但根源都在于村庄整治中的制度安排忽视了弱势群体的利益要求，甚至在一些时候刻意牺牲其利益。
对弱势群体的保护，既要讲求合法权益的保障，也要讲求道义层面的关怀。
首先，村庄整治各项工作都应以法律为准绳，包括政府的行政过程和手段应该是符合法律规范的；农民的财产权、用益物权，以及村集体经济组织的财产权在整治过程中都不应遭受侵犯；而在实际操作中常被忽视的知情权、参与权、迁徙自由权等权利应该得到充分尊重。
公平的利益表达机制是社会公正的体现，它不仅是公民的宪法权利，也是政治权力得以有效运作的重要条件。
给予弱势群体充分表达自身意愿和诉求的渠道，有针对性地解决弱势群体的具体问题；尊重弱势群体的意见和意愿，不以任何强制性或软暴力手段强迫其服从村庄整治规划。
最后，对弱势群体的保护，仅仅强调保障其合法权益和基本生存是远远不够的，还需要借助村庄整治这一农村社会变迁的机会，提高弱势群体的发展能力。
在新村庄建设的规划时，就应重视村庄的可持续发展能力，特别是在村庄整治后进入大型农民集中居住社区的整治类型，更不能忽视社区发展的产业支撑。
由于弱势群体获取社会资源和发展机会的能力较为有限，在村庄整治的制度设计、具体实施以及后续的公共服务提供中，都应该给予弱势群体更多的关注。
[注 释] ① 参见华中师范大学中国农村研究院课题组：《中国农民经济状况报告》2012年。
② 本文将青年劳动力界定为18岁以上、40岁以下的劳动人口（不含在校生）。
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