推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接的路径研究
双宝 武振国。
摘 要：推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接是个复杂的系统工程，必须准确把握有效衔接的丰富内涵，科学设置接续和衔接的过渡期，保持现行政策和工作体系的总体连续和稳定过渡，增强常态化减贫的贫困地区和贫困人口发展能力，全方位做好返贫风险的预防和控制，建立长短结合、标本兼治的体制机制，分阶段平稳有序推进全面脱贫与乡村牧区振兴的有效衔接。
党的十八大以来，内蒙古把脱贫攻坚作为重大的政治任务和第一民生工程来抓，以发展产业、保障民生、减贫摘帽为核心，突出重点，点线面体相结合，全方位加大脱贫攻坚力度，取得了决定性的成就。贫困发生率下降到0.11%、贫困旗县全部摘帽，以及贫困群众收入水平大幅度提高、贫困地区基本生产生活条件明显改善、贫困地区经济社会发展明显加快，为如期完成现行标准下农村牧区贫困人口实现脱贫、解决区域性整体贫困的目标任务打下了坚实的基础。随着全面建成小康社会时间节点的临近，全区范围内的脱贫攻坚战将圆满收官，但这并不意味着贫困的终结，可持续的长期减贫事业将开启接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，建立解决相对贫困长效机制的新征程。
推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接是个复杂的系统工程，也就是说有效衔接并不是把“产业扶贫、产业振兴”“人才帮扶、人才振兴”“文化扶贫、文化振興”“生态扶贫、生态振兴”“党建扶贫、组织振兴”等政策内容的简单加减，而是需要打通其彼此之间的衔接渠道，形成相互融合、相互促进，实现循环上升的政策闭环。因此，准确把握有效衔接的丰富内涵，科学设置接续和衔接的过渡期，建立长短结合、标本兼治的体制机制，充分发挥衔接效应，已成为2020年后调整减贫战略亟需研究的重大课题。
（一）疫情影响和经济增长放慢将减弱经济发展带动减贫致富的效能。
突如其来的新冠肺炎疫情对经济社会发展带来前所未有的冲击，对乡村振兴和脱贫攻坚出了一道加试题。2020年一季度内蒙古生产总值同比下降5.8%，第一产业增加值同比下降12.1%。在高质量发展和疫情防控常态化前提下，内蒙古经济像后非典时期那样触底反弹的可能性较低，预计在未来5年以5%甚至更低的速度增长。经济增长放慢的趋势对推动扶贫政策的接续带来两方面的挑战：一是经济增长带动减贫的速度减慢。经济增长和就业增收是正相关的。经济增长放慢必然深度影响农村牧区高校毕业生、农民工就业，以及扶贫产业复工复产、扶贫项目开工、农牧业生产、农畜产品销售等一系列生存和发展问题。克服疫情带来的不利影响，建立与经济增长放慢趋势相适应的减贫长效机制已成为推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接亟待破解的问题。二是公共财政支持减贫的能力受到削弱。贫困问题都是分阶段分周期解决的。我国的扶贫政策一般以10年为一个周期的，按每个周期的扶贫标准将贫困人口减少得差不多之后就会提高标准，并在新的标准下继续解决贫困问题。经济增长放慢叠加减税降费影响之下，财政收入由增转降或缓慢增长，这将对2020年后以新维度新标准解决相对贫困问题带来巨大的资金投入保障压力。
（二）人口结构变动将约束持续激发脱贫致富内生动力。
人口结构是社会结构的基础，也是激发内生动力的源泉。当前，在乡村人口萎缩、人口老龄化、青壮年劳动力转移较多的背景下，增强贫困地区和贫困人口发展内生动力和生活消费活力，促进乡村经济社会良性发展的任务变得更加艰巨。2019年，内蒙古乡村常住人口930.2万人，与2018年相比减少14.7万人，减少幅度为1.6%;内蒙古65岁及以上人口280.1万人，占比11%，较2018年提高了0.5个百分点。根据全区人口老龄化速度，预计2020年乡村人口老龄化程度会达到13%以上，开始向深度老龄化社会迈进。除了人口老龄化之外，人口流动对乡村人口结构变动的影响非常明显。大量农牧民外出务工尤其新生代知识技能型人口净流出导致推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接的本土人才严重不足，长此下去将直接影响乡村振兴的发展“后劲”。以通辽市的调研数据为例，2016年和2017年上线大学生分别为2.1万、2.2万人，回到通辽工作的分别为1万、1.2万人，而且其中真正回到农村牧区创业就业的少之又少。人口是个慢变量，也是个外生变量，人口规模和结构变动的拐点一旦出现，短期内很难通过外部干预扭转其变化趋势。从索罗理论来看，推动新技术新应用与乡村振兴深度融合，可以对冲乡村人口红利消退。但对于乡村来讲，依靠知识和技术进步，化被动应对为主动赋能的过程同样是艰难的，需要我们付出艰苦卓绝的努力。
（三）返贫致贫风险将增加完成剩余脱贫任务和巩固脱贫成果的难度。
2020年是脱贫攻坚的收官之年，也是传好脱贫攻坚与乡村振兴接力棒的交汇之年。虽然内蒙古贫困旗县全部摘帽，但完成剩余贫困人口脱贫任务和巩固脱贫成果的形势依然严峻。从完成剩余脱贫攻坚任务来看，内蒙古剩余贫困人口总量不大，但都是贫中之贫、困中之困，是最难啃的硬骨头。内蒙古的16152个贫困人口除了包头有13人之外，其余16139个贫困人口全部集中在大兴安岭南麓和阴山南北麓的深度贫困地区。由于受自然、历史和社会的原因，长期以来这些地区的经济社会发展相对滞后，其剩余脱贫攻坚任务依然艰巨。而且剩余贫困人口中残疾人有1474人（9.13%），大病患者有2855人（17.68%），60岁及以上老年人有6550人（40.55%），均是贫困人口中的弱势群体，很多都不具备自我发展能力和条件。从巩固提升脱贫攻坚成果来看，虽然内蒙古“两不愁三保障”和饮水安全问题基本解决，但仍然存在传递性返贫、因病返贫、因灾返贫，以及边缘户致贫风险。据全区边缘户和脱贫监测户统计数据，全区已脱贫人口中仍有5568户、12841人存在返贫风险，边缘人口中还有14312户、29115人存在致贫风险，预防和化解返贫致贫风险的任务变得更加突出。从增强产业扶贫的带动效能来看，贫困地区的产业基础和结构比较脆弱、集体经济和扶贫资产收益不够稳定，产业扶贫项目对“摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶”的依赖性较大。
（四）生态与脱贫“双赢”的艰巨性将加剧牧区推进“有效衔接”的困难。
内蒙古作为我国五大牧区之首，有33个牧业旗，其中近1/3为国家扶贫开发重点县。牧区是建设亮丽内蒙古的重点区域，统籌推进草原生态建设和减贫战略是未来一个时期牧区振兴的根本任务。近几年来，牧区践行“两山”理论，在脱贫攻坚和生态建设上取得了重大成效，但内蒙古不仅草原面积大、类型多样，而且生态环境具有脆弱性特征，这就决定了接续推进全面脱贫与牧区振兴有效衔接的复杂性、长期性和艰巨性。牧区产业扶贫瞄准的主要是贫困嘎查和贫困户，做法仍未摆脱以畜牧业为主导的路径依赖;生态扶贫产业同样徘徊在被动应对生态建设的老路上，多元保护草原核心区的合力相对不足。在探索生态优先、绿色发展的牧区振兴新路子的背景下，传统产业扶贫模式将被以生态绿色产业为导向的减贫新体系替代。推进牧区产业结构的绿色转型必然带来就业结构、方式以及牧民收入结构来源的新变化，适应这种新变化的机会成本随之提升。重新审视牧区基本盘，以草原生态为突破口，创新牧业生产方式，改善牧区人居环境，形成生态建设和扶贫开发的闭环，已成为牧区扶贫政策接续的主攻方向。
二、对策建议。
（一）保持现行政策和工作体系的总体连续和稳定过渡。
在脱贫攻坚过程中，从中央到内蒙古各级政府都制定实施了一系列政策措施，形成了较完整的工作体系。保持现行政策的连续性和稳定性成为2020年后扶贫政策接续的基础，对现行脱贫政策进行全面梳理，因地制宜科学评估，并按照保留、调适、取消等实行分类处置，将为乡村振兴提供有益经验借鉴。一是继续坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，对已摘帽的贫困旗县再延续三年的专项扶贫和行业扶贫相结合的过渡期政策供给，实现脱贫攻坚和解决相对贫困政策的无缝对接。二是在过渡期内全面解决“两不愁三保障”突出问题，集中力量攻克深度贫困堡垒，通过特色产业提升工程和易地搬迁后续帮扶等措施，进一步做实“五个一批”方略，使其彻底摆脱贫困。三是由于各省市自治区的发展水平不一样，未来各地区的相对贫困标准或不尽相同，内蒙古从全面、多维、动态的角度出发，统筹城乡因素，考虑家庭成员因教育、残疾、患病等增加的刚性支出制定新标准，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。
2020年后，我国扶贫工作重心转向解决相对贫困，扶贫工作方式将由集中作战调整为常态推进。推动减贫战略和工作体系平稳转型，建立常态化减贫机制和政策体系成为2020年后扶贫政策接续的核心内容，最根本的就是把减贫与区域发展、社会保障、教育、医疗等基本公共服务相衔接，培育贫困地区和贫困人口的自我发展能力。一是加大各类专项资金投入力度，发挥财政资金的杠杆“撬动”作用，引导贫困地区因地制宜，立足资源、市场、人文等优势，结合旗县特色实事求是找准发展路子，培育特色明显、附加值高的扶贫产业。重视改善贫困地区生产生活设施条件，增强贫困群众自我发展能力和抵御风险能力。加强扶贫资产经营、收益分配以及后续管护，为构建长效稳定的带贫减贫机制提供保障。二是围绕完善覆盖全民的社会保障体系，扩大社会保障覆盖面和提高保障水平，尤其对农村牧区养老、医疗和教育保障水平。扩大城市低保覆盖范围，逐步建立城乡低收入家庭生活负担减免制度。三是从认知方式、思维方式等多方面入手，治理精神贫困，引入竞争性激励机制，激发贫困人口内生动力，促其重塑观念、树立自信、提升能力，逐步形成贫困地区和贫困人口的可持续发展能力。
（三）全方位做好返贫风险的预防和控制。
习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调“巩固脱贫成果难度很大”，“据各地初步摸底，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险”。内蒙古巩固脱贫攻坚成果，必须有效防止返贫现象的发生，这要求我们在脱贫攻坚工作中自觉树立预防和化解返贫风险的意识，并针对存在返贫风险人群实施针对性措施，全方位做好返贫风险控制，重视因病因灾等典型返贫风险，将返贫风险消灭在萌芽状态。同时，要推进各级政府减贫治理体系和治理能力现代化，严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，以整合建档立卡户和城乡低保户信息平台为基础，建立城乡居民家庭收入数据平台和数据共享机制，解决减贫对象的精准识别和动态调整难题，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情等灾害或其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施。
做好全面脱贫与乡村牧区振兴有效衔接，是一个渐进的接续过程，需要设置一个合理的过渡期，分阶段梯次开展。区域经济较好的盟市地区可率先实现工作重点转移和减贫转型，深度贫困旗县在过渡期内，重点巩固脱贫成果，提高脱贫质量，过渡期后实现重点转移和减贫转型。将巩固脱贫成果和新减贫战略纳入“十四五”规划，做好时序和内容衔接，把减贫工作有针对性地融入到生态振兴、产业振兴、人才振兴、文化振兴与组织振兴当中，补牢农牧产业发展基础、改善基本公共服务、丰富农牧民文化生活、提高生态环境质量、提升乡村牧区治理水平。对于农村牧区发展的长期性问题以及脱贫后待完成的任务、工程、项目等，统筹纳入乡村牧区振兴战略，分阶段逐步解决。战略转型中要突出牧区特点，增强牧区生态建设和扶贫政策的叠加效应，推动建设草原绿色经济实验区，打造全国牧区治理的新样板。
参考文献：
[1]习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话[M].北京：人民出版社，2020.
[2]魏后凯.如何实现全面脱贫与乡村振兴的“有效衔接”[N].光明日报，2020—4—3日.
[3]马忠，陈晨.巩固脱贫攻坚成果全方位预防和化解返贫风险[N].光明日报，2020—4—24.
（作者单位：内蒙古自治区社会科学院）。
责任编辑：张莉莉。