公共财政理论的再分析

逐步建立公共财政框架，是今后一个时期我国财政改革的主要目标。但对什么是公共财政，为何要构建公共财政，目前还存在许多认识上的误区。只有澄清这些认识上的误区，才能创建实质意义上的公共财政。

一、什么是公共财政。

财政是国家（政府）为主体的经济活动（分配活动），这在我国已经形成了共识，因此财政从来就是国家（政府）财政，这是财政的本质，或财政一般，问题的关键在于国家的性质不同，社会经济运行机制不同，决定着国家为主体的经济活动（分配活动）目的及达到目的途径不同。从而形成了不同的财政类型（模式）或称财政特殊。公共财政作为我国社会主义市场经济下财政改革与发展的目标模式，对其内涵的认识，必然要从社会主义市场经济环境入手。

社会主义生产的目的在于要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要。问题的关键在于满足人们需要的资源总是有限的，要使有限的资源尽可能地满足人们的需要，效率是关键，是第一位的。要使经济活动符合效率的要求，必然要相应的效率装置，而迄今为止，市场机制是人们发现的使经济活动有效率的唯一装置。换句话说，在经济制度中，没有市场机制也就没有效率。但市场失败的存在决定着市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物品，满足社会成员的私人需要，对社会成员个人需要图谱中的公共需要则无法有效满足，而公共需要又是社会成员个人图谱中客观存在的。既然市场机制无法有效提供，就只能通过某种非市场机制来提供。这种非市场机制在我国约定俗成称为财政机制。市场机制提供的满足私人需要的物品称为私人物品，与此相对应，财政机制提供的满足公共需要的物品称为公共物品。据此，在市场经济下，财政就是政府通过非市场机制提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动。

问题到此还没有完结，关键在于资源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社会成员的私人需要和公共需要得到最优满足，实现社会成员个人福利水平最大化，或者更明确地说，政府财政机制提供公共物品如何才能符合经济活动效率的要求？既然市场机制是使经济活动有效率的唯一装置，财政机制要符合经济效率的要求，其实质上也必然是一种模拟市场机制。财政采用模拟市场机制提供公共物品，实质上也就是要求按社会成员的意愿（偏好）提供公共物品。问题是社会成员众多，而公共物品只能统一提供，这就需要通过某种装置将社会成员个人对公共物品的个人偏好汇总成集体偏好。这就是说，在市场经济体制下要使社会成员福利水平最大化，政府财政机制提供公共物品满足社会公共需要必须按社会成员的集体偏好（大多数人的意志）进行，由社会成员对政府财政活动进行约束和规范。由此可见，公共财政就是市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动，而公共财政制度就是确保政府按社会公众的集体意愿提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动的基本规则。

二、如何正确理解公共财政。

上述公共财政的简单定义中，实际上包含着十分丰富的内涵。对此应从以下几个方面来理解：

1．公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动。这里的分配指广义的分配，包括资源配置、收入分配。最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。公共财政则着眼于满足社会成员的公共需要，公共财政不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要。

2．公共财政活动的对象是提供公共物品。有需要就要有供给，满足社会公共需要的供给途径就构成了公共财政活动的对象，这就是要提供公共物品。在这里，我们把政府公共财政为社会成员个人提供的各种产品和服务都称为公共物品。私人物品则由市场提供，公共财政不能够超越市场力量去提供私人物品，只能够提供市场无法有效提供的公共物品。

3．公共财政的核心是效率。效率是经济活动的核心，公共财政作为政府为市场提供公共物品满足社会公共需要的经济活动，其核心也是要解决效率问题。从计划财政转向公共财政说到底也是提高经济活动效率的必然要求。

公共财政的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率或X—效率。配置效率指的是资源根据最终产品消费者的偏好和预算约束线配置，从而使私人和公共物品的资源配置都达到帕累托效率状态。从实践角度看，配置效率是指下列问题：公共部门是否生产选民所需要的服务（公共支出）水平和组合？选民在政治市场上是自主的吗？谁的偏好最重要？X—效率是从供给方来考虑的，指的是公共财政采用最好的方法和最有效的技术以最低成本生产公共物品。建立公共财政制度就是要最优化制度安排，确保配置效率和生产效率得以实现。

4．公共财政的立足点是非市场赢利性。公共财政立足于非市场赢利性包括三个层次：一是指公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不应“与民争利”；二是指公共财政活动立足于非市场竞争领域，也应立足于非赢利性。政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限。通俗说法就是公共财政活动中应做到“以支定收”，即根据社会成员对社会公共需要的需求确定公共物品的生产规模及相应的公共支出规模，公共支出规模确定公共收入的规模，而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活动的行为准则。“以收定支”则是企业和家庭经济活动的行为准则。