宪政价值与政府审计良治启示
摘要：本文通过宪政价值与政府审计关系为切入点，探讨了在宪政视野中政府审计的良治问题，并运用宪政价值的人民主权、民主、法治、分权与制衡、人权等观念重新阐释了政府审计权力的本质、设置模式、依法治审、人本审计等问题。
; 关键词：宪政；政府审计良治；权力制约 研究一国的审计制度，必然要联系一国的宪政制度。
宪政是以宪法为基础建立起来的政治制度，是依据宪法进行政治的原理。
在通往宪政的道路上。
政府审计监督权作为宪政视野中的“权力”亮点，与立法权、行政权、司法权的相互补充，成为中国宪政发展过程中不可回避的矛盾。
这就要求我们认真研究宪政价值的普遍原理，结合中国目前的宪政改革，重新审视政府审计制度，构筑新的认识平台，探索其发展规律，寻求与中国宪政改革相适应的政府审计制度。
一、政府审计与宪政价值之间的必然联系 (一)政府审计是宪政国家基本的政治制度之 追溯传统的宪法学理论研究，我们发现，宪政的价值特征与人民主权、民主、法治、分权与制衡、人权等价值观念紧密地结合在一起。
民主可能会导致多数人暴政，只有当一个国家的制度设计使得行使权力的人保持相互监督，以便把人们不可避免犯错误的可能性降到最低限度的时候，民主才能真正发挥作用。
法治是为了促使政府公共权力克制和富有理性的行使而提出的一种制度安排。
它要求所有政府的权力的行使都被纳入宪法的轨道，并受宪法的制约。
分权与制衡强调的是权力只有通过权力才能加以控制，只有引入权力的监督、互控机制与制衡可以确保政府机关倾听意见、自我告诫、自我调整和学习。
从宪政价值特征的共同属性来看，都强调了宪政即国家的强制性权力受到约束的政府制度。
这是宪政的本质。
虽然人权从表面上看，与政府的控制无关，但所有控制的目标都是为了人权，这也是现代宪政的价值所共同追求的目标。
政府审计正是作为国家强制性权力监督与制约机制的一个重要组成部分。
从组织地位上，它往往具有较高的层次性、独立性与专职性，从审计手段上，具有独特性，具有其他权力监督形式不可替代的弥补作用。
尤其是作为私权的受托者，对于公权(即一个国家的政府)能否有效的履行契约，具有其他监督形式无法比拟的作用。
为此，世界上绝大多数成文宪法的国家都在其宪法中确定了国家的审计监督制度，明确了政府审计机关的职责、权限、审计机关负责人的任免等内容。
宪法关于审计制度的确立，从立法上确定了审计制度的基本政治制度的地位。
对此，项俊波(2002)，杨肃昌、肖泽忠(2004)，林海(2007)都从宪法的基本理论角度，论述了现代国家审计制度是宪政国家的重要政治制度之一的观点。
如此，政府审计制度的产生和发展也就与宪法、宪政环境的变化产生了必然的联系。
(二)宪法、宪政环境的变化需要政府审计的良治作为支撑 纵观政府审计的发展史。
一个国家政治、经济等环境变化、发展，不断调整着政府审计的模式、内容和职责范围。
诺思(1991)认为，制度环境是一个社会最基本的制度规则，是决定其他制度安排的基础性制度。
政府审计制度是国家基本的政治制度之一，是国家基本政权组织形式的重要组成部分。
新中国成立后由于多种原因。
宪政并未得到较好的建设。
上个世纪80年代末，社会主义市场经济和民主法治建设稳步推进。
他们在全面介绍西方宪政理论的同时，立足于中国法治建设的实际提出了自己的宪政理论——依法治国与权力制约、监督机制。
从目前来看，宪政改革的脚步已经悄然走人了我国政治制度改革的行列中。
党的十五大提出“依法治国。
建设社会主义法治国家”的治国方略后，宪政理论研究和实践的探索达到了高潮。
党的十六大在论述政治体制改革中更是明确指出：加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对于权力的监督……发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。
这也是第一次明确提出政府审计在国家权力的制约和监督方面的地位。
与依法治国相呼应的是依法行政、依法执政。
2004年3月，国务院下发《全面推进依法行政实施纲要》，对如何依法行政、建设法治政府提出了具体要求。
2004年9月，党的十六届四中全会第一次明确提出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。
”标志着中国共产党的执政方式从主要依政策执政向主要依法律执政转变。
即依法决策、依法办事、政务公开、规范执法等。
2004年9月15日，胡锦涛在纪念全国人大成立50周年大会上所作的报告中，明确指出：必须坚持依法治国的基本方略，不断推进建设社会主义法治国家的进程。
坚定不移地实施依法治国的基本方略。
是国家长治久安的重要保障。
依法治国不仅从制度上、法律上保证人民当家作主，而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。
依法治国，前提是有法可依。
基础是提高全社会的法律意识和法制观念，关键是依法执政、依法行政、依法办事、公正司法。
……要加强立法工作，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。
要全面推进依法行政。
2007年，党的十七大报告重新阐释了权力的制约和监督机制，提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，其对于规范权力运行、从源头上防治腐败，深化我国的政治体制改革，意义十分重大。
从以上我们可以看出，我国的政治制度环境正在发生着巨大变化，这种变化的环境需要政府审计作为强大的支撑，加强对于权力的制约和监督。
反观现实，我们发现，政府审计监督权的地位、性质、作用和功能，以及相应的体制模式，落后于现存的政治制度环境变化，并产生了矛盾和冲突。
连续了几年的“审计风暴”，让全国瞩目，但是审计风暴过后，一系列的审查出来的问题，让今天的人们遭遇了“审”美疲劳，审计出来的问题，解决不了，问责不知走向何处?中国行政范式的政府治理模式使得政府审计的“立法模式”成为空中楼阁。
在我国，政府审计仍是政府治理的工具，而难以直接成为人民手中的“大棒”，这与产生于公共受托经济责任政府审计本质的理论探讨难以自圆其说。
政府审计理论上的研究遇到了困境，只好停留在实践层面的技术方法研究，难以取得实质性的理论突破。
连续的审计风暴，终于迎来了2006年2月28日《审计法》自颁布以来的第一次修订，但从目前的改革内容上来看，审计体制的问题终究没有得到解决，政府审计权力运行依然有限。
事后监督的问题还没有从根本上改善。
良治是人类文明成长的内在要求和重要标志，良治也应是政府审计治理的内在要求、重要标准和终极目标。
为此，我们将从宪政价值视角，在更深层次上将人民主权、法治、民主等价值内涵与政府审计的普遍原理相结合而构建的认识平台，深入剖析与解释政府审计制度中存在的问题。
二、运用人民主权、民主的宪政价值再读政府审计权力本质 根据辞海的解释：“本质是事物本身所固有的、决定事物性质、面貌和发展的根本属性。
”政府审计的本质是什么，这是研究政府审计理论的首要，也是决定政府审计性质、责任、地位、作用的根本。
长期以来，理论界并未形成统一的意见。
在众多的学说中，用经济监督和受托经济责任来解释政府审计的本质较为具有代表性。
经济监督学说在我国社会主义宪政初期，从82年宪法确定设立政府审计起到现在。
基本上符合了当时的政治制度环境，发挥了重大的作用。
政府无所不能、无所不包、无所不在，审计机关设置在政府，自然就是为了有利于加强党和政府对经济的控制与监督，为政府的经济建设而服务，同时也有利于起步的政府审计工作在政府的大力支持下迅速进入“角色”。
这对当时审计事业的发展是十分必要的。
时至今日。
这种体制已显缺陷。
国家权力必然存在授予者，只有当各种权力治理的运行秩序符合授权者意志时，这种权力及其治理行为，才是正当的，才属于良治(王三秀，2006)。
根据人民主权的宪政前提，国家权力最终来源于人民，应当为人民服务，接受人民的监督。
这一点，在我国《宪法》中也作了明文规定：“人民是国家的主人，社会主义国家的一切财富属于人民。
作为国家权力的重要组成部分，政府审计权是人民赋予政府审计的一项权力。
赋予政府审计权力的目的在于监督那些受人民委托经营公共财产的机构或人员，在经营公共财产过程中的行为是否符合法律规定，是否经济且效益地履行了职责。
是否体现了公益。
这时，我们似乎可以推断出，受托经济责任尤其是公共受托经济责任观点更符合宪政的人民主权道德要求，更能说明政府审计权力的本质。
杨时展(1982)就曾以受托责任学说为基础，得出“审计因受托责任的发生而发生。
公共受托经济责任仅是解释了政府审计权力的对象，目标是确定或解除其所负的受托经济责任。
秦荣生教授(2004)就认为，在我国：“各级政府是否切实地履行了公共受托经济责任，并不是由各级政府自己说了算数，而必须由政府审计机关通过审计公正地对其履行公共受托经济责任作出评价，进而确定或解除其所负的受托经济责任。