政府非税收入管理问题研究
[摘 要]非税收入作为财政收入的一个组成部分，一直以来都是财政体制改革的一个重点和难点。尤其是在最近几年，随着我国公共财政体制的逐步建立，非税收入管理体制中存在的也得到了越来越多的重视。本文在阐述政府非税收入存在的问题和原因的基础上，经过综合，提出解决这些现实问题的一些具体措施和办法。
政府非税收入是与税收收入相对的一个概念，是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的团体及其它组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。应该说这个概念的提出是我国在构建公共财政体制过程中，在不断强化预算外资金管理和深化“收支两条线”管理体制改革和探索中出来的。由于概念的确立在时间上比较晚，在现实的管理中没有形成完善的体系，所以还存在着一些问题，主要表现在：
1.管理的范围还没有覆盖到政府非税收入的全部。非税收入的管理范围主要集中在预算外资金上，主要加强对行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入的管理。对于增收潜力很大的国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、政府财政资金产生的利息收入等还没有作为管理的重点而全部纳入管理范围。
2.非税收入数额大，增长迅速，且项目繁多。我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2000年的4640.15亿元，增长了4.83倍。非税收入占财政性资金的比重在1985年为42%，1990年达到了50%，即使在世纪之交也接近40%的水平。在非税收入的项目上，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项以上，其中不乏有不合理和欠规范的收费项目。
3.非税收入征管主体多元化，执收行为欠缺规范。我国机构设置众多，情况复杂，非税收入利益主体庞大，征收管理十分不规范。虽然国家对非税收入的项目和标准有严格的规定，实行“收支两条线”管理，但是乱收、乱罚、乱支的现象依然存在。由于非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，非税收入目前仍由各个执收执罚单位分散征收，这种“多头”管理的格局，肢解了非税收入管理职能，分散了征管力量，造成管理脱节，收入流失，分配失控，监督失灵。同时，也大大增加管理成本，容易诱发贪污腐败。
4.法制不健全，缺乏约束机制。目前，非税收入的管理从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节没有一套覆盖全国的统一、规范、系统的法规，使得非税收入无章可循或有章难循。同时，非税收入的征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各地政府的管理模式和管理办法不一样，非税收入管理难以规范，对违规行为难以约束。
以上问题存在的原因可能是多方面的，但主要是因为我国正处于体制的转轨过程中，各个利益主体在监督和约束机制比较薄弱的情况下释放被长期压抑的自主性和创造性，盲目追求自身利益最大化造成的，这其中产生的诸多不规范现象也只有在体制和制度的不断完善中才能逐步解决。
按照建立公共财政体制框架的要求，完善非税收入管理，就必须摆脱原有的体制的束缚。具体到实践中，可进行如下方面的改进：
1.明确非税收入征管主体，统一管理职责。非税收入是政府及其所属的部门在行使职能过程中收取的各项资金，它本身就具有财政资金的属性，是财政资金的重要组成部分。从这个角度来说，非税收入的征管主体只能是管理政府资金的财政部门。因此，在非税收入的管理过程中要强调财政部门的主体地位，变征管主体“多元”为“一元”。在财政部门内部设立专门的非税收入管理机构，负责非税收入的全面管理工作，统一征收，统一管理，统一政策。在预算外资金不断纳入预算内的趋势下，非税收入理应是预算外资金最合适的替代者。
2.清理整顿收费基金项目，出台收费基金目录，推动收费政策公示制度。对现有的收费基金进行认真的整顿和清理，坚决取消不合法的收费项目。对于重复征收的项目，应该合并的就要合并，杜绝行政机关搭车收费或越权收费现象的发生。对于还有必要保留的非税收入项目，重新论证，由中央主管部门公布，实行非税收入目录管理和公示制度。对具有税收性质的基金收费逐步改为税收。例如：设立燃油税，对用汽油、柴油等的动力的车辆、船泊从油品价格上征收一定比例的税，取消养路费和江河航道养护费等。公开收费政策审批权限，公开收费具体和征缴程序，建立收费政策公开办事机制。
3.继续深化“收支两条线”管理，扩大非税收入银行代收。完善非税收缴体制改革，“收支两条线”是最重要的一个思路。首先，在账户管理上要清理执收单位在银行的一切账户，取消各种形式的收入过渡账户，对有特殊原因需要汇缴的单位可以具体问题具体考虑，并最终实现国库单一账户的管理。其次，实现单位开票、银行代收的征管模式，并逐步完善部门预算制度的改革，通过地编制部门预算，进行公平、公正、公开的分配和管理，防止非税收入形式上的“收支两条线”，实际上的“谁征收，谁使用”。
4.严格非税收入的票据管理。票据的管理是非税收入征收管理的源头，也是监督执收单位是否认真执行“收支两条线”规定的一个关键环节。加强票据管理总的原则是要做到统一领发、统一使用、统一保管、统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。首先，要对非税收入票据的印制、核发进行控制。其次，要通过对非税收入票据的核销，监督收入是否按时足额地上缴财政，防止执收单位截留财政资金。同时，大力推进票据管理的化，跟踪每一张票据使用的具体情况，并针对目前票据种类、样式的繁多现象，在全国范围内逐步减少票据种类，统一式样。