乡村规划的若干法律问题研究
内容提要: 乡村规划指对乡村建设在用地布局、建设要求等方面的部署与安排。其对规范农村土地利用,提高乡村建设质量以及统筹城乡协调发展具有重要意义。对乡村规划的法律性质主要涉及两个层面:一是行为意义上乡村规划的法律性质;二是结果意义上乡村规划的法律性质。而乡村规划的法律救济则主要包括申诉、控告权,申请复议,诉讼权及规划保障请求权。对乡村规划的法律规范体系则是指国家现行的有关乡村规划的制度,实施以及修改等方面的法律规范的总称。只有全面地把握乡村规划制度,明确乡村规划与其他规划制度的联系与区别,在宪法、法律、法规以及规章等层面上加以规范,从而推动我国乡村规划制度的发展与完善。 2008年1月1日施行的《城乡规划法》将乡村规划纳入调整范围,改变了以往《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》分别对城镇规划和乡村规划进行规制,城镇规划与乡村规划二元分立的状态。《城乡规划法》将乡村规划分为乡规划和村庄规划,与城镇体系规划、城市规划以及镇规划并列统称为城乡规划,并就乡村规划的制定、实施、修改、监督检查以及法律责任等问题做出了规定,为系统研究乡村规划提供了法律依据。本文将依据《城乡规划法》的相关规定,对乡村规划的法律性质、法律救济与规范体系等法律问题进行分析与探讨。 一、 乡村规划的概念与发展乡村规划指国家结合经济和社会发展情况,对一定时期内乡村住宅、基础设施等各项建设在用地布局、建设要求等方面的部署、安排。乡村规划是随着城市规划而逐渐产生、发展起来的。城市规划起源于19世纪末西方国家解决城市贫困问题的过程中,为解决由于人口激增及贫困而出现的各类问题,英国自19世纪起开展了公共卫生改良运动,学者提出了“田园城市”的口号,出现了以空间规划为主的社会改革方案,但起初的改良运动还停留在学者及民间组织主张和呼吁的层面。1909年,英国制定了《住房与城市规划诸法》(The Housing,TownPlanning,etcAct),授予了地方政府编制和用于控制新住宅区发展规划的权力[1]。自此,城市规划从以往作为民间团体的倡议性活动发展成为政府的一项职权,走向了法制化的道路。1932年英国《住房与城市规划诸法》修改为《城乡规划法》,把乡村土地纳入了规划范围;1947年修改的《城乡规划法》将城乡用地作为整体,对城乡土地进行统一规划。乡村规划作为一项制度正式纳入了法律的调整范围。基于城市与乡村在空间用地布局方面的协调性和不可分割性,各国规划法一般是在不断发展与完善城市规划的基础上,将乡村规划纳入调整范围,形成覆盖城乡的规划法典,以统筹城乡发展,更好地发挥规划的作用。如德国的《建设法典》、新加坡的《规划法令》、韩国的《国土建设综合规划法》以及马来西亚的《城乡规划法》等,为统合城市土地与乡村土地,确立了不同层级的规划,形成统一的城乡规划体系。我国的乡村规划建设管理工作始于改革开放初期。1982年,当时的城乡建设环境保护部下设了乡村建设管理局,负责指导和协调全国农房建设工作,省级建设行政主管部门也成立了乡村建设处[2]。但是这一阶段的乡村规划管理工作缺乏法律的规范,只停留在政策性的行政管理层面。直到1993年国务院发布《村庄和集镇规划建设管理条例》,以行政法规的形式规定了乡村规划建设问题,乡村规划制度在我国才有了法律依据,开始走上制度化、规范化。由于《村庄和集镇规划建设管理条例》是国务院发布的行政法规,与1990年实施《城市规划法》相比,前者的效力位阶低,且其对乡村规划的制定、实施、修改等方面的规定较为原则、笼统,这就造成了乡村规划和城市规划脱节、分立,乡村规划可操作性差的局面。为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善居住环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,2007年10月28日全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国城乡规划法》。二、 乡村规划的法律性质对乡村规划的法律性质进行探讨涉及到两个层面:行为意义上的乡村规划和结果意义上的乡村规划。前者指乡村规划的制定主体依据法定程序编制、确定、实施乡村规划的过程,即乡村规划行为;后者指乡村规划制定主体所编制、确定的文本形式的乡村规划,即乡村规划的内容。(一)行为意义上乡村规划的法律性质行为意义上乡村规划的法律性质指乡村规划在法律上属于何种类型的行为。作为一种新兴的规划类别,学界少有对乡村规划行为法律性质的专门探讨,而是将乡村规划(或城市规划)作为行政规划的一个下属概念,着重研究行政规划的法律性质。对于行政规划的法律性质,目前学界有行政立法行为说[3]、具体行政行为说[4]以及具体区分说[5]等几种观点。由于行政规划的领域非常广泛,其在制定主体、内容、程序等方面也存在着差异,学者们从不同的角度出发论述行政规划的性质,因而得出不同的结论。但是涉及到乡村规划这一具体类型,笔者认为应在学界已有研究成果的基础上,结合乡村规划的编制、确定以及实施过程对其法律性质加以考量。首先是乡村规划的编制、确定过程。我国《城乡规划法》第二十二条规定乡村规划的组织编制机关为乡镇人民政府,并由乡镇人民政府的上一级政府审批确定。可见,我国乡村规划采政府部门组织编制、审批确定的模式,是政府部门的职权之一。与此相对应的是,西方一些国家采用由代表市民利益的非政府组织确定规划的模式。如在美国,地方市镇设立的独立于行政部门的城市规划委员会享有规划的确定权[6]。我国《城乡规划法》对乡村规划编制、确定程序的规定决定了乡村规划的编制审批为政府行政行为。因为政府编制、确定规划的过程是单方行为,不针对特定的对象,其结果是乡村规划内容的确定,且规划编制、确定主体为乡镇人民政府与县级人民政府,这就排除了乡村规划归属于行政立法行为与具体行政行为的可能性。因此,乡村规划的编制、确定过程属于抽象行政行为,即行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为。此外,应强调的是,《城乡规划法》第二十二条亦规定在村庄规划报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。这一规定打破了单纯由政府部门审批确定城乡规划的状况,使村庄规划的确定具有了民间性,突破了城乡规划固化为政府行政职权而忽视公众意愿的局限。因此,村庄规划的编制、确定从作为纯粹的抽象行政行为的公权属性向私权自治属性过渡。其次是乡村规划的实施过程。《城乡规划法》第四十一条第一款规定在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的,由建设单位或个人提出申请,并由市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。通过颁发许可证的方式赋予相对人在规划区内使用土地或进行建设的行为属于行政许可行为,即在法律一般禁止的情况下,行政主体根据行政相对人的申请,通过颁发许可证或执照等形式,依法赋予特定相对人从事某种活动或实施某种行为的权利和资格的行为。此外,乡村规划的实施还包括对违反乡村规划的,有权行政部门可以采取行政处罚及行政强制等具体行政行为。因此,乡村规划的实施过程实际上是政府行使职权从事具体行政行为的过程。