“三权分置”下集体土地所有权的立法表达
摘要：植根于“两权分离”的集体土地所有权法律制度已经难以满足“三权分置”下的农地改革实践，集体土地所有权基本构造体系的缺陷集中体现在：权利属性与权利主体的模糊性;行使主体与行使机制的不健全;权能体系和保障机制欠缺。未来立法应该在坚持农村土地集体所有的基础上，对集体土地所有权基本构造体系与农民集体成员权综合治理体系进行科学的立法表达。完善集体土地所有权基本构造体系需要：明确特定社区范围内的成员集体是集体土地所有权的权利主体;明晰农村集体经济组织是集体土地所有权的代表行使主体;丰富集体土地所有权的权能体系。农民集体成员权是克服集体土地所有权制度缺陷的重要设计，建构其综合治理体系应该在理论上厘清农村集体土地所有权与农民集体成员权之间的关系，设计出科学可行的集体成员身份认定标准，丰富农民集体成员权利体系，健全农民集体成员权利行使规则与救济规则。
关键词：三权分置;集体土地所有权;农民集体成员权;立法表达。
中图分类号：F325.2文献标识码：A 文章编号：1009—9107（2019）02—0074—09。
承包地“三权分置”政策正式提出以来，学界研究多围绕农户承包权、土地经营权以及“三权”之间的关系而展开，而对农村集体土地所有权及其立法表达的研究甚少。坚持集体土地所有权是社会主义公有制的基本要求，也是我国农地制度改革的制度底线，中共中央反复强调要“守住政策底线”“坚持农村土地集体所有权的根本地位”。我国现行集体土地所有权法律制度已经难以适应新形势下深化农地制度改革的客观需要，法律制度供给存在明显不足，集中体现在：集体土地所有权法律制度的基本构造体系存在缺陷;农村集体土地所有权与农民集体成员权之间的关系尚未厘清且没有建立起制度连接机制;农民集体成员权的综合治理体系不健全。《民法典》的编撰与《农村土地承包法》的修订正在紧张进行中，立法和修法过程中不能忽视“三权分置”下集体土地所有权的立法表达问题，应该在深刻领会中共中央农地制度改革精神的基础上，秉持系统化思维对集体土地所有权制度进行科学严谨、与时俱进的立法表达。
新中国建立后，经过运动式的土地革命和渐进式的土地改革与立法，我国形成了具有中国特色的集体土地所有权法律制度体系与规范体系。现行集体土地所有权法律制度反映了新中国成立以来不同时期的现实需求，为我国改革开放和社会主义现代化建设作出了积极贡献，具有其历史进步性。但是，随着全面深化改革的持续推进，加之立法所具有的天然滞后性，现行集体土地所有权制度没有及时充分地反映全面深化农地制度改革的现实需求。现行法中集体土地所有权的相关规定内容分散且对农民集体所有权制度的重要内容规定的不明显，阻碍了农村集体经济的有效实现[1]。国家政策与法律长期侧重于健全土地承包经营权，而对集体土地所有制仅仅采用了坚持不变的原则，导致偏离了宪法所确立的统分结合的双层经营体制[2]。因此，在全面深化农村改革的背景下，亟需对农村集体土地所有权的制度体系与规范体系进行全面审视，精准识别出集体土地所有权立法中的现有缺陷，以便为科学的法律制度与法律规范设计指明方向。
1.集体土地所有权的本质与主体仍存疑义。从历史视角观察，我国农村集体土地所有权制度的形成与变迁基本上是在国家公权力安排下完成的“强制性制度变迁”，这决定了其制度設计并不是完全建立在权利主体理性选择基础之上，而更多地是基于服务于国家政治目标的需要，通过政策与法律的强制性置入完成的制度设计。集体土地所有权主体方面的法律制度供给不足进一步加深了农村集体土地产权模糊性，而集体土地产权模糊是导致集体土地低效率使用与频繁被外力侵蚀的重要原因。虽然在《物权法》正式颁布之前，我国《宪法》《农业法》《农村土地承包法》等多部立法将集体土地所有权的主体明确为“集体”。但是“集体”的本质究竟为何却始终没有给出清晰界定。《物权法》中“本集体成员集体所有”的立法表述虽然深化了对集体土地所有权本质与主体的认识，但是其内涵仍不明晰。集体土地所有权本质的模糊性影响到了一系列核心制度的设计。如《物权法》中“本集体成员集体所有”的理解直接影响到《深化农村改革综合性实施方案》中“落实集体所有权”的理解。既然“本集体成员集体所有”的理解都难以形成一致性意见，那么何以谈得上“落实集体所有权”？对集体土地所有权性质认识的模糊又进一步导致了实践中认识的混乱。如在对集体土地所有权确权时，有些地方将集体经济组织确定为集体土地的归属主体，有些将农民集体确定为归属主体，还有的将两者都作为归属主体[3]。我国集体土地所有权主体存在主体概念的法律内涵模糊、主体缺位、主体利益虚化的严重缺陷[4]，而上述问题的根源都是源于对集体土地所有权本质及主体认识的模糊。
2.集体土地所有权的行使主体缺乏科学设计与建构。根据《物权法》（第60条）规定，集体土地所有权的主体分别是乡镇农民集体、村农民集体以及村民小组（村内）农民集体，与之相对应，乡镇农村集体经济组织、村集体经济组织、村内各集体经济组织分别是集体土地等集体资产的代表行使主体。但是，目前的农村基层群众性自治组织和农村集体经济组织普遍存在“政经不分”的现象，承担村民自治事务的村民委员会和承担集体经济事务的集体经济组织主体混同、职能不分，多数地区并没有建立起独立的农村集体经济组织，而且在法律法规中自始至终没有对农村集体经济组织给予定位[5]。实践中多由村民委员会对外代表农民集体行使集体土地所有权，这在一定程度上影响了对集体土地等集体资产的管理效果。《民法总则》（第99条）赋予了农村集体经济组织的特别法人地位。但是，作为集体土地所有权的代表行使主体，农村集体经济组织法人应该如何代表各类农民集体行使所有权，现行立法并无科学的设计与建构。
3.集体土地所有权行使的民主决策机制不健全。集体土地所有权的代表行使主体是乡镇、村以及村内的各农村集体经济组织，在代表行使所有权的过程中需要借助于团体决策机制完成。具体而言，集体土地所有权的行使需要在农村集体经济组织内部由集体经济组织成员按照一定的民主决策机制进行。集体土地所有实际上是一种团体所有，团体所有的行使机制需要按照团体法中的意思表示形成与表达规则实现。有学者将集体土地的民主管理称为集体土地所有权的管理权能[6]。虽然，《物权法》（第59条）、《农村土地承包法》（第18条、19条）中有农民集体成员行使民主决策权的有关规则。但是，现有法律规范体系中欠缺系统的农村集体土地所有权行使的民主决策机制。