城市社会管理体制变迁与社区公共物品供给
经过30年的改革开放，我国城市基层社会管理模式发生了巨大的变化，从适合计划经济体制的单位制为主、街居制为辅的模式转变为适合市场经济体制的社区制模式。城市社区建设不仅与经济体制转轨和社会结构的转型息息相关，而且与公民性的培养和社会自治空间的发育相互促进。基层社区的变化往往就可以折射出社会整体的变迁。 社区公共物品的产生机制，是社区整合程度的重要体现，也是社区各利益主体之间关系的表现。在中国城市社会管理体制的变迁过程中，呈现出阶段性的特征，体现了社会整合机制的不断进步和变革。社会公共空间的发育、新生群体的需求，以及转型时期社会问题的社区化，客观上需要构建社区公共物品的多元供给机制。 1.问题缘起 公共物品是与私人物品相对应的一个概念，一般是指公共使用或者消费的物品。美国经济学家保罗萨缪尔逊在他的分析中指出，纯公共物品是这样一种产品，即个体对该物品的消费不会减少任何其他人对该物品的消费份额，存在供应的相联性。根据这一定义，公共物品应当具备以下三个基本特征：1.排他的不可能性；2.非竞争性；3.外部性效应。 公共物品可以是有形的物质产品，如公路、桥梁、交通信号灯等，也可以是无形的社会服务，如治安、环境、信息等。由于公共物品具有供应的相联性和排他的不可能性，导致使用者在公共物品的消费和供给上存在搭便车①的动机，即使个体不为公共物品的生产和供应承担任何成本，也能为自己带来收益，公共的供给变成了一个典型的集体行动困境问题②。这样的例子现实生活中屡见不鲜，例如在一个物业小区中，总有一些业主以某些理由不缴纳物业费，但是却一直享受着物业的服务。如果从理性人的角度出发，那么每个个体做出的最优选择都是不出资，而这样却会导致公共物品的供给出现短缺，公共福利无法提高。 那么公共物品到底有谁来提供呢？我们可以发现，在市场经济制度下，个体理性与集体理性冲突之中，个体利益与公共利益矛盾之中，政府权力的规制作用可以获得存在的空间[1]。所以，新福利经济学派认为，政府是公共本文由收集整理物品的天然生产者和提供者，而市场是私人物品的生产者和供给者。因为公共物品的属性决定了由政府通过公共财政来生产和供给，会比市场更有效率。然而随着20世纪60、70年代福利国家危机的出现，很多人开始质疑政府作为公共物品唯一供给者的合理性，并且从理论和经验方面论证了公共物品私人供给甚至由第三部门供给的可能性。 社区公共物品属于准公共物品，因为其主要受益对象是社区内部成员，而对于非社区成员具有一定的排他性，例如网络通讯、电器供应、社区养老等一些收费的物品和服务就具有排他性。改革开发以来，作为整个社会制度变迁的一部分，城市基层社会管理体制从单位制、街居制到社区制的变革也经历了不同的历史阶段[2]，不同阶段的社区结构、社会组织及社会关系表现出不同的特点，它们与对应历史时期社区公共物品供给机制的关联是不可分割的。 2.社区公共物品单位供给的制度实践 新中国成立后，国家首先在城市基层社会建立了以单位制为主，以街居制为辅的管理体制。其本意是通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。可以说，单位制度不仅建构了一套特殊的社会动员和社会整合机制，而且在单位内部形成了一种特殊的社会公共物品供给机制。对于单位人来说，单位外的社会化生活服务，远没有单位内部的福利生活来得实惠，个体离不开单位，正所谓一旦拥有，别无所求[3]。 在以单位制为主，以街居制为辅的管理体制下，政府基本垄断了所有的社会资源，断绝了社区自主发展的可能性。而本来应当由社区承担的一些职能。诸如职工住房、生活福利、养老保险、医疗保健、托幼机构等，却都由单位承担和包揽。同时在管理体制上，城市基层社区采取的是条块分割的封闭式管理模式，分两条线进行管理：一条线是政府—单位—职工，另一条线是政府—街道办事处—居委会，前者是管理的主体，后者是前者的补充。也就是说，凡是有工作单位的居民所需的公共物品主要依托单位来提供，其余少数居民则纳入街居组织的管辖范围③。所以在单位制下，社区的提供公务物品的功能在很大程度上被社区内的单位所覆盖[4]。 但是改革开放以来，中国城市基层社会由原有的国家集中控制和统一分配资源的体制逐渐改变，使我国持续了三十多年的传统单位制受到了强烈冲击，国家赖以整合城市基层社会的单位制的控制功能逐步弱化，社会成员的社会身份正在由单位人向社会人转变，单位制逐渐退出历史舞台[5]。传统的社会服务模式和街居管理体制所形成的政府—单位公共物品供给体系，已经不能满足转型时期社区日益增长的多元需求。 3.从单位制、街居制到社区制的供给制度变迁 随着计划经济体制向市场经济体制转轨，经济社会发展都进入了快车道，中国社会已经告别了过去的短缺经济时代，表现为社会物品的极大丰富。然而，市场经济对计划经济的替代，也革新了社会管理和公共服务体制，不仅改造着私人物品的供给体制，也改变着公共物品的供给体制。但是问题在于：体制转轨所呈现的双重改造过程事实上并不均衡。与市场经济体制确立不平衡的是社会管理体制的滞后和缺位，与私人产品过剩不平衡的是公共产品短缺的加剧。[6]这种二元不均衡格局意味着城市已经可以为居民提供充足的私人产品，却只能提供较少的公共物品，直接导致了社会管理的缺位和公共产品的短缺。