试论宏观调控行为经济法上的不可诉性
一、概述 （一）宏观调控行为 1.定义 对于宏观调控行为的定义，我国学者有不同的界定。各个学者的定义侧重不同，最大的分歧在于宏观调控行为的外延为何，对于宏观调控行为包含宏观调控决策行为在学界没有争议，但是否及于执行行为，学界说法不一。笔者认为，宏观调控行为应当由决策行为和执行行为组成，任何一项宏观调控行为对国家事务产生影响都是由决策行为和执行行为有机结合产生，不能将两者割离开来。 2.分类 宏观调控行为依据调控的主体以及调控的内容不同，可将宏观调控行为划分为宏观调控决策行为和宏观调控执行行为。宏观调控执行行为又可分为宏观调控抽象执行行为和具体执行行为。 3.主体 依据宏观调控行为的分类，宏观调控主体相应地分为决策主体和执行主体。宏观调控决策主体指制定计划、经济政策和具体调节手段的主体，包括全国人大及其常委会，以及经常性从事宏观调控决策的国务院及其所属的财政部、央行、发改委、税务总局等。 宏观调控执行主体是指执行中央机关所做的宏观决策，同时根据中央机关所做的宏观决策行为在不违背宏观经济总体要求的基础上执行适合本地方经济发展的决策的地方机关。 （二）可诉性的概念 从实质意义上讲可诉性指可争讼性和可裁判性，即任何人均可将法律作为起诉和辩护的根据，以及法院裁判时可以以其为依据。 从形式上讲，要提起诉讼须满足以下要件：第一，除法律特别规定以外（公益诉讼的情形），任何诉讼都必须具有适格的原告。第二，要有明确的被告；第三，须有具体的诉求、事实以及理由；第四，需要属于法院的受案范围。 二、宏观调控行为经济法上不可诉的原因分析 （一）经济法的性质决定 首先，经济法属于"市本文由收集整理场法"，调整的是市场主体之间的法律关系，宏观调控主体只是手段实施者而不是目的，与法院于民法地位相似，只是法律主体之间存在利益纠纷时的一个协调角色。正如陈婉玲教授所说"通过界定权力范围克服政府失灵的任务只能由宪法和行政法完成" 其次，我国经济法只具有实体法，并没有相应的程序法与其相配套。当前，我国主要依靠民事诉讼程序和行政调处手段来解决经济法纠纷。加之，我国经济法更多的是行为模式的规定，对法律效果规定较少，更侧重授权和权力分配而不是限权。这就使得经济法不论在理论意义上还是实践中对宏观调控行为而言不具有可诉性。 （二）宏观调控行为特点决定 1.宏观性。宏观调控是着眼于经济的宏观状况，并且宏观调控行为所采取的方式也是"宏观"的，包括财政调控方式、税收调控方式、金融调控方式和宏观经济计划等。 2.开展宏观调控活动的前提条件是对经济波动做出及时、准确的判断和清晰、理性的预期。 然而，由于宏观经济的复杂性和决策主体掌握的信息的有限性，目前还做不到这一点，因而很难避免错误的预期和判断。 3.受控对象不确定性。宏观调控决策行为以影响一国宏观经济运行为目标，往往针对不特定对象。由于行为通过实施一系列宏观经济政策，借助市场经济规律作用，影响众多受控个体的微观决策与市场对策行为实现既定目标。这使得对宏观调控行为提起诉讼时，原告资格是否适格以及原告范围难以确定。 三、经济法上不可诉性的弥补 （一）完善宏观调控行为的行政归责制度 1.行政归责的概念 行政归责，简言之就是将行政责任归咎于谁的问题。行政责任和其他责任一样都具有第一性义务和第二性义务，第一性义务指"法律义务"，第二性义务指向"法律责任"。行政归责的责任则是产生于行政主体对第一性义务的违背而产生的第二性义务，即行政主体在违反了行政法律法规规定的义务时，依法必须要承担的一种否定性的法律后果。 2.宏观调控行为归责方式探析 宏观调控行为分为决策行为和执行行为。笔者认为决策阶段应实行首长负责制。首先，决策阶段涉及到的人员数量比其他阶段少，这可以避免多数人担责，实际上无人担责的尴尬局面。其次，这与我国行政机制的上下级领导关系相适应。最后，这有利于鼓励参与者积极对可行性问题进行多方面的探讨，提高宏观调控决策行为的可行度，尽到最大的审慎义务。 执行行为不同于决策行为。执行行为主体更为分散，并且主要是根据决策行为而进行细化的作为或不作为，执行过程中执行主体的自主决策性较低。我国坚持"权责相一致"原则，在为执行行为时，坚持首长责任制则与该原则相违背。这时候对执行行为主体内部应该坚持个人负责制，即谁违法违规操作或不合理操作、不作为等使得宏观调控行为不能发挥正面效果的，由谁承担责任。最后的赔偿责任归于单位。 （二）针对决策和抽象执行行为的违宪审查 宏观调控决策行为和抽象执行行为在行政法上属于抽象行政行为，不具有行政法上的可诉性，这个时候对其规范内容进行违宪审查显得尤其重要。 1.违宪审查的概念 违宪审查是指由特定国家机关对某项立法或某种行为是否合乎宪法原则、宪法精神及宪法条文所进行的具有法律意义的审查和处罚。对宏观调控行为进行违宪审查主要是对宏观调控决策行为与宏观调控抽象执行行为进行合宪审查。 2.对决策行为违宪审查的构建 虽然根据《立法法》第九条的规定，一般公民可以提起违宪审查申请，但是却没有相应的法律来保障公民的这一权利。法律对有权提出违宪审查的主体没有明确规定，特别是司法实践中排斥公民作为提出违宪审查主体的资格，不利于违宪审查工作的正常开展。这都有待违宪审查制度的进一步完善。 第一，我国并没有一部成熟的宪法文本。我国的宪法主要是对我国历史的确认以及权力制度构建，对于私人权利保护的相关规定并不成熟和完善。 第二，我国目前违宪审查的对象仅限于行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和经济特区法规，其范围过于狭窄。由于宏观调控行为通常是以行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等方式做出的，虽然其中的一部分可以通过司法机关在审理具体案件时附带审查，但此附带性的司法审查对象更加的狭隘，更何况附带性的司法审查并不审查被审查对象是否合宪。所以，在构建我国违宪审查制度时应扩大违宪审查的对象，即将所有法律规范文件都纳入违宪审查的对象范围，这样才能有效地减小宏观调控行为违宪的可能性。