美国“新出口商复审”制度真的有漏洞吗？_注册出口商制度REX
美国产业指控美反倾销“新出口商复审”制度存在巨大漏洞 2004年以来，美国政府和产业界就执行反倾销指令的“漏洞”问题进行了热烈的讨论。
这一场大讨论肇始于美国海关及边境保护署关于2003年执行《博德修正案》情况的年度报告。
在这份报告中，美国海关及边境保护署自曝家丑，宣布2003年度应征反倾销、反补贴税3.2亿美元，其中实际征收到的仅为1.9亿美元，欠税高达1.3亿美元。
在巨额欠税中关于中国产品的有1.04亿美元。
美国海关及边境保护署的这份报告一经公布，美国受益于《博德修正案》而能够参与分配反倾销税的国内产业立即向海关及边境保护署发起了潮水般的攻击。
而攻击的焦点则是海关及边境保护署未能预防或采取措施制止中国出口商和进口中国产品的进口商通过共谋实现逃税的目的。
按照美国相关产业的指控，中国出口商和美国进口商主要通过“新出口商复审”制度实现逃避反倾销税的目的。
根据美国《乌拉圭回合协定执行法》（URAA）第751条(a)(2)(B)(iii)项，复审机关一旦立案复审应当立即通知海关，允许进口商为“新出口商”的“每一单进口”被调查产品提供保函或其他担保而不用提交现金保证金。
但是，在实践中，海关通常仅要求进口商提交可进口多批货物的“连续进口保函”。
按照美国产业的指控，这一制度造成了反倾销税收征管的重大漏洞。
美国进口商和中国出口商的具体规避措施为：第一步，由中国出口商设立表面上无关联关系的新公司，由这些公司向美国商务部申请“新出口商复审”。
第二步，由于进口商按照上述法律可以选择提交保函而无需提交现金保证金，则进口商可以从“新出口商”大规模进口货物。
第三步，进口商通过转移财产使公司宣告破产，从而逃避应当被征收的反倾销税。
指控并非空穴来风 这一指控并非空穴来风。
以蜂蜜案为例，中国应诉企业的反倾销税税率在25.88%至57.13%之间，国家税率高达183%。
在反倾销税刚刚开始征收的2002年，中国蜂蜜全年对美出口只有758万公斤，而2004年前7个月就已经达到了1321万公斤，按照美国蜂蜜生产商的预测，美国全年将从中国进口超过1亿磅的蜂蜜产品，远远高于征收反倾销税以前的进口水平。
如果这种情况普遍存在，那么其中的原因确实值得深思。
这个“巨大”的问题立即引起了美国国会的注意。
今年3月30日美国参议院就征收反倾销税问题举行了一个听证会，会上美国海关与边境保护署的罗伯特・邦纳委员说，如果美国商务部在进行新出口商复审时提高适用于新出口商的担保率，那么税款征收问题就可以得到解决。
此言一出，邦纳委员立即被讥笑为“对问题缺乏起码的理解”。
确实，如果中国出口商和美国进口商按照上面描述的模式来规避反倾销税，那么邦纳的解决方案确实有点儿不着边际，因为无论商务部要求多么高额的担保，进口商都可以破产了事。
由于欠税额更大，进口商（或保函签发人）还可能更快、更便利地实现破产。
美国产业界提出三大候选方案以填补“漏洞” 否定了邦纳的解决方案，美国产业的代表律师大致提出了三种可供选择的方案：一是，要求对申请破产的进口商或保函签发人使用“刺破公司面纱”制度，向其股东追索欠税；二是，要求美国海关及边境保护署改变接受“连续进口保函”的实践做法，严格执行法律要求的“单一进口保函”；三是，要求美国国会修改法律，改“保函”为“现金保证金”。
第三种方案更是被认为能够根本性地解决问题。
美国参议员泰德・哥奇兰和罗伯特・博德迅速响应了美国产业界的要求，于5月14日向参议院提交了修改新出口商复审相关规则的2425号法案（以下简称“哥奇兰法案”）。
该法案很简单，就是要求取消《乌拉圭回合协定执行法》第751条(a)(2)(B)(iii)项。
首先，“刺破公司面纱”无法满足美国产业的根本利益。
如果美国产业希望实现这个目标，那么他们必须通过司法诉讼。
但是，在美国进行司法诉讼可能会遇到下列难以解决的问题：一是，诉讼只能针对单一进口商或保函签发人提起，如果我们前面描述的避税措施大量存在，再考虑到高额的诉讼成本，美国国内产业恐怕会疲于应付。
二是，美国国内产业是否具有资格代替政府追索欠税是有很大疑问的。
尽管《博德修正案》通过分配反倾销税给国内产业使他们对追缴欠税具有了一定的经济利益，但是没有从根本上改变问题的本质：只有政府才是反倾销税的征收主体。
当然，指望政府通过“刺破公司面纱”去向股东追缴欠税是不现实的。
第三，也是最重要的一点，美国法院对待“刺破公司面纱”持非常保守的态度，熟悉相关法律的人几乎无法想象美国法院会在这种场合大量使用这一概念。
其次，美国海关及边境保护署承认在个别情况下使用过“连续进口保函”，但是，按照他们的调查结果，在绝大多数情况下，他们已经要求进口商提供了“单一进口保函”。
使用“连续进口保函”的情况仅仅限于商务部要求的担保率低于5%的个别情况。
这一做法是在2003年由美国商务部和海关及边境保护署联合制订的政策（T.D.85—145）。
例如，在来自中国的小龙虾尾肉案中，美国对中国新出口商要求的担保率为零，但是最终裁定的税率高达223%，因此导致海关及边境保护署最终不得不开出870万美元的追税帐单。
作为解决方案，美国海关及边境保护署于今年5月再次与美国商务部进行磋商，并达成一致意见：从现在起，商务部对新出口商不再核定0%的担保率，而开始使用非常高的“国家税率”作为担保率。
毫无疑问，这必将对中国出口商和美国进口商的利益带来巨大的冲击。
我们还将继续观察这一问题的后续发展，如果美国商务部对中国产品使用歧视性的担保率，那么美国商务部将极有可能违反了《关贸总协定》第I:1款的最惠国待遇条款。
最后，哥奇兰法案迅速得到了美国立法机关、行政机关和产业界的支持。
在5月28日给博德参议员的一封信中，邦纳委员明确表示，海关及边境保护署不反对通过立法取消进口商选择使用保函的可能性。
他认为，现金保证金更容易管理，而且只有现金保证金才能够阻止“不公平贸易”产品的进口。
响应国会的要求，邦纳委员还于2004年8月12日任命了迈克尔・马兰为贸易政策联系人负责处理与贸易有关的事务。
美国蜂蜜生产商联合会、美国蘑菇行会、鲜蒜生产商联合会、小龙虾加工联盟等美国农业组织和公司更是上书博德参议员，支持他提交的新法案。
事实上，新法案完全是代表这些产业的律师向立法机关提出的建议。
众议员理查德・尼尔在众议院也提出了类似的法案（H.R.4418），以呼应参议院的行动。
在所有各方的“支持与鼓励”下，哥奇兰参议员和博德参议员于2004年9月15日公开表示，他们希望参议院能够绕过正常程序迅速通过他们提交的法案。
到目前为止，还没有发现对这一提案有任何反对的声音。
换言之，从目前来看，这一法案通过的可能性非常大。
哥奇兰法案是否符合世贸规定？ 从中国的角度看，哥奇兰法案是否符合世贸组织规定成为一个比较重要和紧迫的问题。
首先，美国商务部已经修改了关于“担保率”的实践做法，准备对复审中的新出口商适用等同于“国家税率”的担保率。
而且这种做法非常有可能转变为针对中国的歧视性做法。
其次，如果哥奇兰法案得以通过，那么对新出口商将适用现金保证金而不是保函。
这两点都将大大增加进口商的成本，从而降低进口商采购中国商品的积极性。
在这种情况下，哥奇兰法案将成为新的制约中国产品对美出口的贸易壁垒。
从事实上讲，哥奇兰法案不但缺乏事实依据，而且也不符合世贸组织规定。
哥奇兰法案的提出直接依据了美国海关及边境保护署2003年执行《博德修正案》的年报。
该年报称，2003年未能收回的关税达到1.3亿美元，其中与中国有关的有1.04亿美元。
依据年报中的数据，全部欠税案件共103起，其中关于中国的为24起，这基本反映了美国反倾销案件中涉及中国产品的比例（美国是将针对一个国家的一项产品的调查统计为一案，例如对同一产品有3个被调查国，则统计为3个案件），是比较正常的。
但是，在所有欠税案件中，仅小龙虾尾肉一案的欠税金额就达到了8540万美元，占全年总欠税量的65%以上。
据美国进口统计资料，小龙虾尾肉案涉及两个税号，分别为0306.1900.10和0306.2900.00。
在0306.1900.00税号项下，2003年中国对美出口金额为246.8万美元，在0306.2900.00税号项下，仅为4万美元。
合计进口金额约为250万美元。
如果美国国际贸易委员会公布的这些数字是准确的，即使进口中国小龙虾尾肉的进口商全部欠税，欠税总金额也仅应当为560万美元左右（按223%税率核算）。
8540万美元的欠税金额可能完全是一个错误的数字。
基于这个错误数字，对欠税问题严重性的估计以及对中国出口商的指责都将严重偏离事实。
从法律上讲，哥奇兰法案很有可能违反了世贸组织的《反倾销协定》。
《反倾销协定》第9.5款规定，“在进行[新出口商]复审期间，不得对来自此类出口商/生产商征收反倾销税。
但是主管机关可预扣估计金额和/或要求提供担保，以确保在该复审确定此类出口商/生产商存在倾销时，能够自该复审开始之日起追溯征收反倾销税。
”博德等支持哥奇兰法案的人认为哥奇兰法案没有违反本条规定，因为现金保证金并非反倾销税。
从字面上看，这种说法不无道理。
但是，它不能充分反映乌拉圭回合谈判的成果，因为第9.5款的目的是对新出口商适用比已经被认定倾销的出口商更宽松的待遇。
但是，按照美国法律，美国对终裁确定的反倾销税也采用征收现金保证金的形式，并通过复审确定复审期间内每一单出口的实际倾销幅度和反倾销税税率。
因此，如果对新出口商征收现金保证金，那么适用于新出口商的待遇将与被认定倾销的企业没有本质区别。
从法律上讲，这就是问题争议的焦点。
当然，现在才仅仅是问题的开始。
存在较大变数的可能是美国商务部在制订“担保率”方面的做法以及美国海关及边境保护署在要求“单一进口保函”方面的做法。
一方面，这些做法与哥奇兰法案一样构成了对中国产品出口美国的障碍；另一方面，如果它们能够解决美国产业担心的问题，那么也会降低美国立法机关通过哥奇兰法案的必要性。
（作者单位：金杜律师事务所）。