我国城乡一体化社会保障体系改革研究
摘要：党的十八届三中全会把实现社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的新目标，然而城乡社会保障体系改革在取得巨大成就的同时存在许多体制性、制度性问题，面临新型城镇化、户籍制度的存在、老龄化等巨大挑战。文章对完善我国城乡一体化社会保障体系的建议是加强对农村社会保障制度改革，整合城乡社会保障制度;着力推进城乡社会保障制度统一立法，加大农村社会保障基金投入，缩小城乡社会保障待遇。
构建城乡一体化社会保障体系不仅是实现和谐社会的基础，而且是统筹城乡发展的题中之意。改革开放36年来，我国的社会保障建设取得巨大成就，但是在城乡一体化社会保障体系建设过程中存在许多体制性、制度性问题。本文针对我国城乡社会保障体系二元分割的现状及存在的问题，具体分析了其产生的原因并提出相应对策和建议。
社会保障包括养老、医疗、失业、生育、工伤，它是制度体系建设的重要组成部分。社会保障不仅是个经济问题，更是一个复杂的社会问题。社会保障作为政府解决弱势群体收入保障的一种制度安排，在当今已呈现城乡统一和全民保障的趋势，但在城乡居民所面临的风险来源、性质、化解手段、运行机制等社会保障制度等诸多方面还存在根本性的差异。
在城乡经济二元结构的背景下，建立城乡一体化的社会保障体系绝不是一蹴而就的事情。十八大报告指出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。可见社会保障体系的建设必须与城乡一体化相适应。
党的十六大以来，我国的社会保障体系建设取得巨大突破，先后建立了城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度，颁布实施社会保险法，社会保障体系框架基本形成，社会保障覆盖人群迅速扩大，社会保险工作深入开展，社会保障体系建设取得重大进展。截至2012年底，2566个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率为98.1%;全年五项社会保险(不含城乡居民社会养老保险)基金收入合计28909亿元，比上年增长4866亿元，增长率为20.2%;基金支出合计22182亿元，比上年增长4127亿元，增长率为22.9%。
受城乡二元经济结构的阻碍，我国的社会保障制度呈现城乡各异的二元特征，尤其在农村基本保障制度方面表现的更为明显。我国的农村社会保障主要包括五保供养制度、家庭赡养、优待抚恤保障、农村养老保险制度、农村新型合作医疗制度、计划生育奖励扶助制度、最低生活保障制度、土地保障制度。事实上，农村社会保障以家庭保障、土地保障、农村基本养老保险制度、农村合作医疗制度及农村最低生活保障制度为主，与涵盖企事业单位职工社会保险和居民社会养老保险、居民基本医疗保险的城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度很不完善。农村社会保障制度还存在许多亟须解决的现实问题：社会保障层次低，覆盖面窄;社会保障金管理体制不健全;农民参保意识淡薄。
社会保障的范围通常是由社会保障项目的多少来反映的，保障的范围越多，社会保障的范围就越广，社会保障水平就越高，而农村人口的保障水平远远低于城市人口。在项目覆盖上，我国城镇早已建立了包括养老、医疗、工伤、生育等社会保险制度，老年人、儿童、残疾人等社会福利制度，低保、灾害救助、社会互助、流动乞讨人员救助等社会救助制度，住房公积金、经济适用房等住房保障制度，基本涵盖了社会保障的所有项目。而在农村，工伤保险、生育保险、住房保障及不少社会福利项目都很不普遍甚至没有。以最低生活保障为例，截至2012年6月底，全国平均低保标准城市每人每月311元、农村每人每月159元。从最低生活保障金的标准来看，农村社会保障待遇明显低于城镇，如何缩小城乡社会保障待遇差距是社会保障体系实现城乡一体化改革的重点。
社会保障管理体系不健全仍然是城乡一体化社会保障体系改革中存在的主要问题，主要表现在：一是社会保障基金管理和使用不规范，尤其是在农村低保金的发放和使用方面表现的更为明显，如农村低保对象确定不科学、低保金发放不合理及低保金管理不善等;二是社会保障机构工作人员的管理问题，包括人员聘用、工作效率、服务态度及专业素养等方面都有待提高和改善。
城乡一体化社会保障体系改革面临许多挑战，如城乡固化的二元经济结构、新型城镇化、户籍制度、人口老龄化。如何克服这些障碍是决定城乡一体化社会保障体系改革成功的关键。
在改革开放前期，我国实行计划经济体制，国家控制分配各种资源。具体来讲，我国一方面实行工农业产品价格剪刀差政策，通过行政命令等手段强制压低重工业发展成本;另一方面则通过户籍制度等一系列制度手段人为地构建城乡二元结构制度，将农民最大限度地固定在农业生产领域，不仅使其为城市人口提供粮油食品，还要为工业提供必不可少的原料和资金。这种固化的二元经济结构不仅造成社会资源分配不公，城乡居民收入差距拉大，影响社会公平和效率，更为严重的是它阻碍了社会保障体系城乡一体化建设。表1是改革开放以来我国城乡居民收入变化情况。
十八大报告指出新型城镇化和城乡一体化是解决三农问题的根本途径，是全面建成小康社会的必由之路。十六大以来，我国城镇化发展迅速，2002～2011年我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增长2096万人。能否享有同等的社会保障是城镇化过程中农民最关心的问题。新型城镇化对转化为市民的农民社会保障产生以下影响。一是土地保障的丧失。城镇化进程的加快发展使得农村耕地面积逐渐减少，依靠土地保障的农民他们的社会保障更加不稳定。二是家庭保障功能丧失。城市建设的不断扩张，威胁到农村家庭小规模经济的生存，农民收入锐减。三是转化为市民的部分农民的社会保障没保障。中国人民大学教授郑功成说：城乡福利差距巨大，工作在城市而保障在农村，由此形成了候鸟式钟摆式迁徙，加剧城镇化的难度。新型城镇化的快速发展，对城乡一体化社会保障体系改革提出了新要求，实现教育、医疗、社保、住房等社会保障待遇一体化是我国社会保障体系改革的方向。