关于当前依法治税问题的系统思考

依法治税是依法治国的重要组成部分，是依法行政的必然要求。近年来，各级税务机关大力推进依法治税，极大地促进了税收法制化进程，使税收执法工作取得了明显成效。随着我国社会主义市场经济的发展和法制建设的不断加强，对依法治税提出了更高的要求。因此，依法治税仍然是税务机关当前面临的迫切重要的任务。

一、现存问题（一）税法体系不够完善。一是目前的单行税法多为暂行条例、办法等行政法规，由人大立法的真正意义上的税收立法较少，使我国的税收法律显得相对薄弱。“我国现行的19个工商税收实体法和程序法中，只有3部是经最高权力机关立法的税收法律，其余16个法规均是全国人大及其常委会授权国务院制定的暂行条例”。[1]由于缺少税收基本法作为税收法律体系的统领，使税法和宪法有关涉税内容难以衔接，出现了明显的空档，税收法律体系难以达到严密合理，影响其法律效力。二是税收法律体系不健全，具体表现为，税收领域中有些法律、法规不符合法理，下位法与上位法之间存在冲突，有的法律规范不健全，有的同位阶的规范性文件互相矛盾，造成税务部门内部“依法打架”的情况时有发生；三是税法与其他部门之间缺乏联系与互补，形成不了有机的整体，导致银行、工商、司法等部门在如何配合依法征税上存在不协调现象，缺乏法律约束。（二）税收环境不够理想。一方面，存在地方政府干预税收执法工作的现象。在现行财政体制下，一些地方政府领导为了当地的利益，对税收工作进行行政干预，有的越权制定与统一税法相悖的文件，有的擅自决定减免国家税收，有的通过各种媒体向社会公开宣布无权作出的税收优惠政策；有的用隐蔽的方法违规减免缓国家税款；有的通过权利向税务部门施压，寅吃卯粮进行预征。另一方面，由于一些税务人员依法行政、依法治税的意识不强，“个别税务干部甚至与犯罪分子内外勾结，同谋参与虚开增值税专用发票、骗取出口退税等犯罪活动，使依法治税工作受到严重损害”[2]。（三）管理职责不够明晰。一是缺乏全面管理质量的标准。由于税收计划任务的确定是以前一年的基数为标准，以后每年增长一定比例，用“基数法”核定，弊端显而易见，税务机关遇丰年则不全额征收保留余地，遇税收任务吃紧时则“政策服从任务”，背离了依法治税原则。二是税收征管模式转换以后，由于管理制度不健全，职责不清，致使有些工作环节衔接不严密，出现了“疏于管理、淡化责任”的问题，依法治税不能落到实处；三是重结果轻过程，忽视了工作运行程序的过程控制，使得依法治税难免流于形式。（四）监督机制不够健全。从历年的有关资料来看，在纳税人与税务机关所发生的税务案件中，税务机关多有败诉，究其主要原因是税务人员不按程序办事，不按税法办事，执法行为不规范。而根本的问题是责任不清，缺乏追究。所谓责任不清，是指执法人员职责、执法权限界定不清，重权力，轻责任，执法与责任脱节，导致该做的不做，不该做的却做了。所谓缺乏追究，是指这些大量普遍存在的执法过错行为，恰恰是现有法律、法规、规章管不着的“真空”地带，缺乏有效的监督制约机制，造成错而不究，终成大错。（五）执法行为不够规范。当前，有些税务人员尤其是少数税务机关的领导，法制意识淡薄。文明执法程度不高，办事的公平性、公正性、公开性不强。在执行税法过程中，推行实用主义，认为税收工作就是完成税收计划任务，而忽视依法征收、征管、稽查和依法处理税务行政行为。有的对与税收相关的法律、法规不注重学习和掌握，缺乏执法的综合能力，使税收执法存在随意性。同时，缺乏公正执法意识，人情税、关系税仍然存在，致使纳税人对税法的自觉服从留有空间，客观上影响了公民纳税意识的提高。二、理性认识依法治税是税收工作的灵魂，依法治税的关键是依法治“权”与依法治“人”的有机结合。依法治“权”的重点是各级税务部门坚持依法征税，依法治“人”的目的是不断提高和增强广大纳税人的依法纳税意识。（一）依法治税是全面实现税收职能的根本保证。长期以来，由于多方面的原因，在依法治税方面仍然存在着许多这样或那样的问题。既存在执法随意性的问题，又存在执法不到位的问题，要么是执法过头，要么是执法迟滞，使税务部门的职能不能从根本上得到保证。实践证明，只有坚持依法治税，才能使税务部门的职能得到充分体现。（二）依法治税是社会主义市场经济的客观要求。市场经济要求用法律规范经济关系，税收作为以国家为主体的分配形式，必须以法的形式加以规范与体现。随着社会主义市场经济的建立和发展，“依法治税将越来越发挥其重要作用：一是为发展社会主义市场经济财力基础提供重要保证；二是为公平竞争，建立社会主义统一市场给予有力保障；三是能有效地实现宏观调控，促进经济结构的调整；四是能有效地调节社会各阶层收入，缓解社会分配不公的矛盾”[3]。（三）依法治税是加强税收管理工作的迫切需要。国家税务总局提出的“法治、公平、文明、效率”的新时期治税思想，是依法治国在税收领域的具体体现。坚持依法治税，才能保证税收管理真正做到有法可依、执法必严、违法必究；才能理顺税收工作中的各种关系，解决各种矛盾；才能进一步深化税制改革和征管改革，全面提高税收征管质量；才能真正实现税收管理的法治化、规范化、制度化和科学化。（四）依法治税是增强全民纳税意识的当务之急。纳税人是税收法律关系的主体之一。长期以来，由于人们对纳税人地位认识不足，宣传不够，纳税人的税法意识比较淡薄。随着我国税收法律制度的完善以及社会成员税收法律意识的增强，纳税人应有的主体地位已逐步被认识并在实践中得以落实。这一点，在新的税收征管法中得到逐步认识。但是对于依法治税的科学内涵，由于主客观方面的原因，多数人还不能完全理解并准确把握其要义和实质，传统的观念依然根深蒂固，因此，坚持依法治税，有助于提高全社会税法意识，包括立法意识、执法意识、守法意识、护法意识等。三、对策思考良好的税收环境无疑会促进依法治税。营造良好的治税环境需要多方面的努力，但关键是加强税收司法保障、坚持持久的税法宣传、健全社会协税护税网络和强化公民税法意识的培养。目前，这几个方面总的看来虽然有所加强，但还不完全适应形势发展的需要，必须继续采取有力措施，进一步巩固和完善。（一）健全法制，建立规范有力的税收司法保障体系。税收司法权是国家司法机关在宪法和法律规定的职权范围内，按照法定程序处理有关税务刑事诉讼案件和税务行政诉讼案件的权力。税收司法权的行使是维护税收秩序、保证国家税收收入、保护纳税人合法权益的重要手段。建立税收司法保障体系主要涉及两个方面的内容，一是规范履行公检法机关的税收司法权；二是设置专门的税收司法机构。目前，我国税收司法权行使的一个特点，就是大多由不同的司法机关在司法程序中的不同阶段分别行使税收司法权。只有对税务行政诉讼案件和税务机关的强制执行申请是由人民法院单独行使税收司法权。对偷税、抗税、骗税等案件，公安机关、人民检察院和人民法院分别行使税收司法权；对税务机关和税务人员的职务犯罪案件，由人民检察院和人民法院分别行使税收司法权。应当指出，目前这种不同的机关在司法程序中的不同阶段分别行使税收司法权的现状，严重影响到税收法律的效力，尤其使一些案件难以得到及时、有效的处置，使税收法治显得异常乏力。而“在经济发达的美国和税制比较健全的俄罗斯都有专门的税务警察”。[4]。