关于各级各类教育机构参入学分银行的时序判定
打开文本图片集。
【摘 要】。
学分银行制度是构建灵活多样终身教育体系的核心内容，也是开放大学办学的要件之一。学分银行建设是一项极其复杂的系统性工程，需要建设主体和参与主体，即各级各类教育机构的协同合作才能完成。各级各类教育机构参入学分银行的时序呈现出较为明显的不同步性，开放大学在推进学分银行建设时应该认识和遵循这一客观规律，在正确的时段选择合适的协同对象，最大限度地提高学分银行建设的效益。
【关键词】 开放大学；学分银行；学习成果互认；各级各类教育机构；时序。
【中图分类号】 G642.0 【文献标识码】 B 【文章编号】 1009—458x（2016）01—0041—07。
2012年，教育部在第一批6所开放大学成立批文中明确提出，开放大学必须积极推进“学分银行”建设，通过建立学习成果的互认和学分的累积、转换制度，探索搭建终身学习“立交桥”。学分银行制度被认定为开放大学办学的要件之一，开放大学也成为我国新时期学分银行制度建设的重要推进者、承建者和运行者。6所开放大学在学分银行建设中进行了积极实践和创新，取得了一定的成绩。总体而言，我国由开放大学作为建设主体的学分银行建设正处于雏形阶段，显著特点就是“雷声大，雨点小”，究其原因在于参与主体的不明确或数量缺乏，实践探索更多局限在开放大学体系内，学分银行建设现状距理想目标还相去甚远。学分银行建设是一项极其复杂的系统性工程，需要建设主体和参与主体，即各级各类教育机构的协同合作才能完成。由于历史、文化、体制、利益、认知等方面的原因或其他力所不能及的原因，各级各类教育机构参入学分银行的时序呈现出较为明显的不同步性：参入时间有早有晚，参入意愿有强有弱，参入行为也很难完全表现为自觉自为。开放大学在推进学分银行建设时应该认识和遵循这一客观规律，科学分析各级各类教育机构参入学分银行的时序，确保在正确的时段选择合适的协同对象，最大限度地提高学分银行建设的效益。
的现实与理想差距。
我国学分银行制度建设最早起步于2004年《教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》的发布，当时目标是在职业学校中建立学分积累与转换信息系统（学分银行）。2010年，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》提出：探索开放大学建设模式，建立学习成果认证和“学分银行”制度，服务终身教育体系构建。[1]这表明，短短几年间我国学分银行概念在性质、目标、功能、范围、建设主体等方面均发生了重大变化（见表1）。从政策文件表述上看，我国学分银行制度设计的理想目标是建立适用于全国范围、沟通所有级别和各种类型教育的统一的“学分银行”运行体系，构建人才成长“立交桥”。
开放大学是一种开放的且致力于推进学习型社会构建的新型高等学校，其学分银行建设的主旨是增进开放大学与各级各类教育机构（社会教育资源主要拥有者）的衔接或融通，建立起终身学习成果互认体系，一方面弥补开放大学自身教育资源的不足，另一方面拓宽开放大学教育资源的社会覆盖面。为了实现这一目标，开放大学首先要明确三个方面的问题：一是与谁开展学分互认，即学分互认的总体范围；二是能与谁开展学分互认，即学分互认的阶段范围；三是可与谁开展学分互认，即学分互认的操作范围。鉴于各级各类教育机构参入时序的不同步性，学分银行理想目标的实现具有明显的时序性，这也意味着开放大学不可能一开始就能够同所有各级各类教育机构建立起学习成果互认关系，或成为所有社会教育资源的统筹者，理想目标的实现需要一个漫长的过程。
上海市率先在2012年依托上海开放大学成立国内第一家省级终身教育学分银行，国家开放大学、江苏开放大学、广东开放大学、云南开放大学等也紧随其后开展了学分银行建设的实践探索。但学分银行建设现状，特别是学习成果互认现状，与理想目标之间还是存在着较大差距。
其一，学习成果互认范围的狭隘。目前，国内学分银行尚没有突破“正规”与“非正规”、“学校”与“学校外”的障碍问题，试点探索范围基本上都圈定在继续教育领域，如国家开放大学学分银行自我界定为“面向全国的继续教育学习成果认证管理与服务体系”，大部分学分银行都明确标注“终身教育学分银行”作为后缀，为此学习者只能将在开放大学及其他独立设置的成人高校、普通高校（网络）继续教育学院就读所获取的学习成果提交互认转换，[2]普通高校的所谓“正规”教育学习成果被排除在互认范围之外；校外的非正规教育，如职业培训、资格认证、社区教育等学习成果由于标准不统一，在互认操作上还没有形成一套有效的机制。
其二，学习成果认定的“非互”现象。“非互”现象突出表现在开放大学学习成果与其他高等学历教育机构学习成果互认方面存在单向或“低就高”问题，在开放大学学分认定制度文件中基本上都规定：凡取得国家认定的普通高校包括普通高校举办的（网络）继续教育学院、成人高校及其他高等学历教育机构或通过高等教育自学考试获取的学习成果，可以转换为开放大学学分。反之，国内却很少有支持开放大学的学习成果转换为其他高等学历教育机构特别是普通高校学分的相关规定。此类现象也存在于开放大学与校外的职业培训、资格认证、社区教育等的学习成果互认中，即开放大学学习成果在支持学习者获取职业资格证书等方面有所缺失。如《江苏省终身教育学分银行管理办法（试行）》规定，“省内各普通高校、成人高校、自学考试机构以及资格证书颁发机构等，可将学分银行的学分作为学习者申请颁发相关证书的课程学习或培训依据”，但具体办法却由各校、各单位自行制定。这多少有点回避或无奈的意味，在实际执行上由于缺乏刚性支持很难完全落实到位。“非互”现象还存在于不同层级的教育机构之间，如中职与高职、专科与本科的衔接，还不能通过学分互认而需借助考试来完成。在开放大学办学体系中，“非互”现象表现为国家开放大学与地方开放大学在“错位发展”领域的学分互认还没有成熟的运作机制。
其三，学习成果互认的“唯开大”现象。从发展形态看，开放大学成为我国学分银行的建设主体和主要推行者，这很容易令人产生“唯开大”的错觉。“唯开大”现象产生的首要原因是过高预估开放大学的主体地位和过低预估学分银行建设的难度，认为仅凭开放大学一己之力就能实现我国学分银行以及开放大学学分银行建设目标。其次是片面理解学分银行建设目标，认为学分银行建设只要求在开放大学体系内运行成功，只服务于开放大学体系内学习者的终身学习需求。[3]“唯开大”现象所带来的严重后果是造成在有关学分银行的政策文件中，没有强调或细化其他各级各类教育机构在参与学分银行建设中的权责利，容易形成“一头冷一头热”的学分银行建设局面。
（三）现实与理想差距引发的思考。
上述分析表明，由开放大学推进的学分银行建设还远没有达到理想目标。正是由于差距明显，有的学者对学分银行存在的必要性提出质疑。“一所学校内的学分互认，多校联盟（相同层级学校）之间的学分互认都不是学分银行要解决的问题，学分银行要解决的是如何打破校际之间的界限……这个看似简单的问题，却是一条难以逾越的坎。”[4]现实与理想差距所带来的核心问题是：开放大学应该深刻认识学分银行建设是一个极其复杂的系统性工程，不断扩大学分互认参入机构的范围，逐步向覆盖各级各类教育机构的学分银行体系转变，而转变的关键是保证各级各类教育机构渐次融入学分银行体系。这项核心问题还可以从两个方面加以理解：一方面，要正视参与主体在学分银行建设中的价值与功能，在相关政策文件、管理办法中明确参与主体的权责利，对于开放大学在协同过程中力所不能及的事项，要有清晰的政策支持规定；另一方面，如前所述，受主客观因素影响，各级各类教育机构参与学分银行的时序存在不同步性，学分互认范围必然要经历一个渐次扩大的过程，最终形成覆盖各级各类教育机构的理想的学分成果互认体系（见图1）。
通过对《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》的解读及分析，可将国内中学后的教育类型分为五大类：普通高等教育（学术性）、普通高等教育（专业）、成人高等教育、职业学校教育、职业培训。[5]参照这一分类，学分银行参与主体，即各级各类教育机构的类型大概分为五类：普通高校、成人高等学历教育机构、高等教育自学考试机构、职业院校、职业培训机构。
（一）普通高校。
从国际学分银行建设实践来看，普通高校一直是学分银行的主要参与者，甚至是推行者。普通高校参与学分银行的形式主要有三种：一是相同层次普通高校间的学习成果互认，如欧洲的“学分转换与累积系统”（ECTS）主要是在欧洲大陆31个国家的相同层次大学之间开展学习成果的测量、比较和转换；二是不同层次普通高校的学习成果互认，如美国、加拿大的两年制社区学院教育与四年制大学教育的学分互认；[6]三是普通高校与其他教育类型之间的学习成果互认，如澳大利亚资格框架（AQF）主要目的是实现普通大学教育与职业教育和资格证书培训的学习成果互认。在国内，参与同校外教育机构开展学习成果互认的普通高校还不多，仅有的多发生在地域接近、具有协议合作关系且同一层次的普通高校之间，如北京学院路地区高校教学共同体、上海市东北片和西南片普通高校的“跨校选修”合作办学等，普通高校与成人高等学历教育、职业教育、自学考试等不同类型教育之间的学习成果互认还处在探索阶段。
成人高等学历教育机构包括普通高校（网络）继续教育学院、开放大学、教育学院、职工大学、业余大学等。国内普通高校普遍都开设继续教育学院，特别是自1999年以来，教育部批准北京大学、清华大学、复旦大学、南京大学等67所普通高校设立网络教育学院，开展现代远程网络学历教育。普通高校（网络）继续教育学院在教务教学管理文件中，都提及通过免修免考措施与其他国家承认学历的各类高等学校之间开展学习成果互认，但在免修免考的范围和条件上还是有具体的限制性内容，如限定免修免考课程的学分总量，即免修免考学分不得超过所学专业教学计划规定总学分的20—30%；免修范围限于教学计划中的公共基础课程和学位考试课程，专业课程不包含在内；部分普通高校（网络）继续教育学院还只对已获取国民教育系列普通全日制学历的学生提供免修免考服务。普通高校（网络）继续教育学院均采取市场化运作形式，各学院之间以及同其他成人高等学历教育机构之间存在着较为激烈的竞争关系，各种竞争性因素或多或少会波及学习成果互认的成效。
除普通高校（网络）继续教育学院之外，其他成人高等学历教育机构也都有免修免考规定，如中央广播电视大学在2002年实施的《中央广播电视大学免修免考课程管理办法（试行）》中规定：已获得国民教育系列各类高等学校研究生、本科、专科以上学历，并参加电大高等专科第二专业学习者，其原所学某门课程（6年有效）达到现行教学计划对该课程要求的予以免修免考，并获得相应学分；天津工业大学夜大成教课程免修免考政策规定：曾在国家承认的同等学力的其他院校修读，与现教学计划规定的课程名称相同，内容相同（同层次），学时相近，考核成绩合格的课程可申请免修免考。
为了统筹管理全国高等教育自学考试工作，设有全国高等教育自学考试指导委员会和省、自治区、直辖市高等教育自学考试委员会（简称“自考委”）。严格意义上讲，各级自考委并不是一个办学机构，但其负责制定高等教育自学考试的具体政策、业务规范以及自学考试组织工作，因此必然由其主导同其他各级各类教育机构开展学习成果互认工作。高等教育自学考试机构与成人高等教育机构之间的学习成果互认也存在单向性。《高等教育自学考试暂行条例》第四章“考试办法”中规定：已经取得高等学校研究生、本科生或专科生学历的人员参加高等教育自学考试的，可以按照有关规定免考部分课程。这里的高等学校指“普通高校”，自考与成人高等学历教育机构的学分互认工作还在研究探索阶段。[7]与此同时，无论是普通高校（网络）继续教育学院，还是其他成人高等学历教育机构，却都在一定程度上认可自学考试的学习成果，如中国人民大学等普通高校网络教育学院认可自学考试课程单科合格成绩，《中央广播电视大学免修免考课程管理办法（试行）》规定认可学习者参加国家自学考试取得某门课程的单科结业证书，对其所学相关课程予以免修免考，并获得相应学分。自学考试课程单科合格成绩还得不到普通高校的学分互认，普通高校全日制学生也不得在学习期间同时报考自学考试。此外，高等教育自学考试机构与职业学校、职业培训机构的学习成果互认也没有完全开展起来，高等教育自学考试机构仅认同计算机、英语类的权威性考试证书。