监察委员会：反腐治本与政治改革的双重使命
[摘 要]。
党的十八届六中全会做出了监察体制改革的重要决定，随后决定试点监察委员会。这既是反腐治本之路的新探索、新征程，也是撬动政治改革的新支点、新信号。如何在反腐败和政治改革两个层面认识这次监察体制改革，以及如何落实对监察委员会自身的监督，对于把握这次改革的内涵和推动反腐败与政治改革进一步发展具有重要意义。
[关键词]。
[中图分类号] D262.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009—928X（2017）05—0032—03。
鉴于当前反腐败的紧迫性与反腐败力量的分散性，党的十八届六中全会做出了监察体制改革的重要决定，随后决定试点监察委员会，并以北京、山西和浙江三省市为试点展开，在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推广积累经验。从此，反腐败制度的顶层设计逐渐彰显。成立监察委员会不仅是对反腐败治本之策的探索，也是“事关全局的重大政治改革”，其意义可谓深远而重大。它不仅关乎反腐败层面的权力制约与监督，也关乎政治改革层面的国家治理体系和治理能力的现代化。
论及反腐败路径，一般强调制约权力或者对权力进行制约和监督。其实，进一步追问，会发现制约和监督是两个关联极深却又差异明显的概念。
一般而言，制约和监督都是为了规范权力，使其合理运行而不越出公权力的界限。但二者强调的重点是不同的，制约与监督的目标、范围、重点也不完全一样。监督是单向度的，即由监督主体对被监督对象进行监督，监督具有相对固定的内容、工作模式、检查标准等等。而制约则是相互关系，很难说谁是制约的主体，谁是被制约的对象。制约通常被理解为正面的、正方向的，即对权力的约束是为保证权力的运用能够依法依规，做出正确的决策，取得良好的成效。其次，制约具有常态性和稳定性，而监督具有非常态性和即时性。最后，制约强调在事前和事中发挥作用，而监督常常发生在事后。[1]。
对权力制约与监督认知的混乱会降低制度设计的科学性，一个明显的表现就是反腐力量的分散化，这也是反腐败难以触及根本的重要原因。改革之前的反腐力量看似主体很多元，比如有人大、纪委、监察等部门，可是在实际运行中就出现了人大监督的虚化、纪委监督的阶段性强化与监察部门监督的附属化。以人大为例，从权力授予的法理角度来讲，人大具有最高的单向度监督权来监督党委、政府等部门，然而现实情况却是人大一般难以进行有效监督，甚至在事后监督中发挥的作用都很微弱。因此亟需在人大对权力制约层面的授权行为和权力监督层面的制度设计上进行改革。
从新的监察委员会的成立来看，它要在当前党内监督全覆盖的基础上，将人大、政协、法院、检察院等权力主体也统统纳入监察范围，实现对行使公权力的公职人员的国家监察全覆盖。整体来看，党的纪律检查委员会是要“用纪律管全党”，而监察委员会则是要强化“用法律管全体”。这样，在制约的层面，各级监察委员会就能够为各级党委、人大、政协、法院、检察院等权力主体权力的运用能够做到依法依規和决策的科学化、民主化提供了制度性保障；在监督层面，从“管全党”到“管全体”，“这样就有利于杜绝权力监督的真空地带，压缩权力主体的‘任性空间’，是防止党的领导弱化矮化、腐化蜕化的治本之策”。[2]。
因此，可以说监察委员会的成立在制度层面上，实现了制约的常态性与稳定性和监督的非常态性与即时性的结合、实现了制约在事前和事中发挥作用和监督在事后发挥作用的结合。
党的十八届三中全会提出把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这既是对改革开放经验的深刻总结，也是中国共产党对政治社会发展规律的深刻把握。治理改革是政治改革的重要内容，推进国家治理体系和治理能力的现代化，势必要求在监督制度领域进行突破性的改革。监察体制改革、成立监察委员会是反腐败深入推进的重要举措，它必将为反腐治本工作提供坚实的制度支撑。同时，它也是撬动政治改革的重要支点和突破口，这可以从其推动国家治理体系现代化方面看出。
（一）涉及权力授受关系调整。监察委员会由人民代表大会产生、对其负责、受其监督，这凸显了落实人民监督权的法定效力、政治效应和扩大人民民主的实质性，也是监察委员会获得政治合法性的基础。之所以由人大授权，是因为人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是代表人民行使国家权力的民意机构。历史与现实的逻辑决定了要真正落实人民主权地位就必须真正发挥人民代表大会制度的作用。
监察体制改革在明确人大授权后，划清了与政府内设机构的界限，有利于摆脱部门化弱监督模式，增强监督主体与监督客体的形式对称性。从监督成效评价来看，监察委员会会向人大报告年度工作情况，并接受监督与质询，这就加大对国家机器运转及其行权主体的事前、事中监督力度，也拓展了人大代表行使权力的领域和审议监督的内容。“这既是对人民代表大会制度的内生性改革，也是对人民民主专政国体的内涵式优化。”[3]从而实现了党内监督与人民监督的高度结合，并且与我国政治改革的根本方向高度契合。
（二）涉及治理体系调整。在中央纪委第六次全体会议上，习近平指出：“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督……要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”这样，改革正式进入顶层设计、具体落实的阶段。也是在这次会议上，中纪委书记王岐山在报告中强调，要研究修改《中华人民共和国行政监察法》，建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系，使党内监督和国家监察相互配套，依法治国和依规治党相互促进、相得益彰。
可以看出，未来的“国家监察委员会”的突出特点就是：它将成为单独的行使监督权的机关。根据现行宪法规定，国家权力架构是“一统四分”的格局，即：在全国人大之下，设立行政机关、审判机关、法律监督机关和军事机关。而未来，隶属于行政机关的监察机关，将从政府中独立出来，成为与“一府两院”平行并立的“国家监察机关”，在国家层面，将设立“国家监察委员会”，负责对中央所有国家机关和公务人员进行监察监督。
这样一来，原有的纪委监督与政府部门的监察监督不协调的体制就被高度整合了，它改变的不仅仅是合署办公的简单形式，而是深刻的政治体制改革。它既使党的监督强化，也使党的领导强化，同时又使党政关系进一步协调。
（三）涉及职能范围调整。从职能配置看，监察委是个整合统一的监督机构。它将把现有的政府监察机关、预防腐败机关以及监察机关所属反贪污贿赂部门的职能合并整合进去，同时覆盖到过去上述行政监察机关无法触及的各级人大、政协、法院、检察院、国有企事业单位等，有力地改变监察权力鞭长莫及的缺陷，即“一个权力监察到底、一张大网监察到边”。
之前反腐工作一个明显的特点就是“一个腿长，一个腿短”，即纪委作用和影响力十分突出，而作为行政序列的监察部门却相当微弱。现在，建立国家监察机构，意味著既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督，意味着进一步调整现行纪检监察合署办公体制，明确监察机构的国家职能。纪律检查职能属于党内监督，在参与党的领导过程中实施，以保证党的先进性、纯洁性；国家监察职能属于国家监督，在参与国家机器运行中实施，以确保国家机关和公务员廉政勤政。
根据试点进展情况来看，在监察谁、如何监察方面，监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。监察委员会履行监察、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资产等职务违法和职务犯罪行为并做出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。
权力具有双重性，要防止权力的滥用，就需要对权力进行监督。正是因为国家监察委员会握有监督权、监察权，尤其在职能拓展以后，职能十分强大，对其自身的监督的重要性不亚于其对外监督的重要性。思考对各级国家监察委员会的监督制度设计，可以从这些方面进行：
（一）人大监督：谁授权谁监督。监察委员会是由各级人民代表大会选出来的，自然要接受人大监督。如果国家监察委员会的工作人员在负责各级监察委员会时存在违法违纪问题，会受到各级人民代表大会通过选举、罢免、质询等方式进行监督。
通过立法保障是落实监督的必然要求和现实路径。作为最高权力机关的全国人大享有最高立法权，它可以通过相应的立法来进行监督。在国家监察体制改革中，优化修改相关法律规定，处理好执政党、人大、政府的监督关系，促使反腐败有规可循、有法可依。要充分发挥法治的作用，促使各类公权力、反腐败行为都在法律框架内发挥制衡作用，实现依规治党和依法治国有机统一。
（二）党内监督：自我监督。党的十八届三中全会后，中纪委已决定成立纪检监察干部监督室，加强对中纪委监察部机关、各省区市、中央和国家机关纪检监察干部的执纪监督，解决“灯下黑”的问题。“截至今年8月，中央纪委机关查处严重违纪违法纪检干部14人，全国纪检机关共处分纪检干部6795人，彰显了对腐败零容忍、对执纪者更严格的强大震慑。”[4]监察体制改革必须从这一方面汲取有益经验，在党内监督上实现新的突破。
很明显，深化国家监察体制改革的目标，就是要建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。因此，一方面把党的领导贯穿于立法、执法、司法、守法全过程，使党的主张在国家监察体制改革中起主导作用，发挥决定性作用，最终成为国家意志。另一方面要加强新成立的监察委员会内部党的建设、推进全面从严治党，严肃党内政治生活、强化党内监督，从自身监督做起，促使反腐败达到标本兼治。同时更要借助国家监察体制改革的“东风”，不断完善党和国家的自我监督，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。
（三）外部监督。《中国共产党党内监督条例》强调了党内监督和外部监督相结合的监督方式，在党内强调了党委对外部监督的支持和纪委与外部监督部门的配合。现在，社会监督的重要性十分明显，尤其是网络监督和社会组织监督。
对于公权力的行使，人们可以依法监督、检举、举报，这是宪法赋予公众的权利。移动互联网技术带来了群众监督方式的大大进步。网络监督有独特的优势，尤其在新媒体发展比较快的情况下，基本实现了任何国家的公权力主体，都要接受媒体全方位、全天候监督的形势。现在，可以说是人人自媒体的时代，人们通过移动通信设备对违法违规进行及时的曝光或举报，从而强化反腐败的舆论之势，压缩权力任性的空间。监察体制改革必须高度重视信息时代对监察方式的改变，在制度设计上充分运用相应的现代信息技术，达到理念与手段的双重进步。
社会组织也是监督的重要主体。当前，虽然反腐败主体意识逐渐增强、监督途径渐趋多元化，但是，受官本位传统思维影响以及现实环境的约束，普通群众行使监督权仍处于弱势地位。而“社会组织不但为公民提供了自我组织和政治参与的机会，还为政治权力在社会的运行和实施提供了缓冲的空间。作为衔接政府与社会的中间地带，社会组织在缓解社会矛盾、促进社会各阶层之间的交流与沟通、实现权力监督方面功不可没。”[5]因此，依托社会组织整合公民监督力量是未来国家监察体制需要重点考虑的方向。
参考文献。
[1]吴金群.论我国权力制约与监督机制的改革战略[J].江海学刊，2013（2）.
[2][3]高波.政治改革和反腐治本的新探索[N].人民日报，2016—01—15：1.
[4]何艳.中纪委防灯下黑查“内鬼”14人，全国处分纪检干部6千多人[EB/OL].卫欢.对构建中国特色权力监督机制的思考——兼评托克维尔的社会民主思想[J].山西师范大学学报（社会科学版），2014（1）.
作者系中共上海市委党校党史党建教研部2015级研究生。