土司制度历史价值探析
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【摘 要】我国自古就是多民族国家，历朝历代都高度重视对少数民族地区的治理。封建王朝在强调天下一统的同时，对民族地区“因俗而治”，施行有别于内地的管理体制和治理方式。元、明、清三朝在民族地区实行土司制度，在给予土司诸多特别权力和优待照顾的同时，通过授职、承袭、升降、奖罚、纳贡、征调、卫所等进行御控。这种治理制度与措施，体现了对天下一统的追求和对民族地区社会文化的尊重与包容，对于维系多民族国家的统一，增进少数民族的国家认同，拉动民族地区经济社会发展等，具有一定的历史进步价值，构成民族区域自治制度的历史渊源。
【作 者】雷宇，中南民族大學美术学院副教授，硕士生导师;雷振扬，中南民族大学法学院教授，博士生导师。湖北武汉，430074。
【中图分类号】K248 【文献识别码】A 【文章编号】1004—454X（2019）04—0095—006。
土司制度是我国元、明、清时期民族地区治理的一种特殊制度安排，它体现了王朝体制下，对少数民族地区施行“齐政修教，因俗而治”的治理理念与策略。“这种维护统一而又重视差别的治理理念，对中华民族的形成和发展至关重要”;“在民族地区实行有别于内地的管理体制也构成了我们今天民族区域自治制度的历史渊源”。[1]深入研究土司制度的实施缘由与基本内容，探究其特殊的历史价值，对于正确认识我国民族问题的基本国情，坚持和完善中国特色民族区域自治制度，妥善处理现代化进程中的民族问题，具有现实意义。
我国是一个历史悠久、民族众多的文明古国。早在2000多年前，《礼记》就有关于“五方之民”的记载。《礼记》阐明，因地域辽阔，广谷大川，气候各异，王朝域内除华夏居民外，还有东夷、南蛮、西戎、北狄。“中国、夷、蛮、戎、狄，皆有安居、和味、宜服、利用、备器。五方之民，言语不通，嗜欲不同”;“五方之民，皆有性也，不可推移。”[2]164。
在古代，夷、蛮、戎、狄等少数民族大多居住在边疆或边远地区。由于地理环境恶劣，交通不便，语言不通，风俗不同，其生计方式、生活方式、经济水平、居住环境等与中原地区存在很大差异，往往被中央王朝视为“化外之地”。当封建王朝的统治发展至边疆或边远少数民族地区时，如果将内地行之有效的管理制度（如郡县制等）过早移植到这些地区，非但不能收到治理之功，而且可能激化民族矛盾，给王朝统治者造成巨大的政治军事压力与财政负担。基于对社会发展形态非均衡性与民族地区特殊性的认识，封建王朝的统治者选择了对“蛮夷”地方“修其教，不易其俗;齐其政，不易其宜”[2]163的“因俗而治”治理策略，推行了一套不同于内地的特殊统治方式。
从秦至宋，“因俗而治”的制度安排，称为“羁縻制度”。《史记·司马相如列传·索隐》云：“羁，马络头也。縻，牛韁也”。“羁縻”，即“笼络”与“控制”之意，“言制四夷如牛马之受羁縻也”。[3]3049—3050据史料记载，在秦统一西南部少数民族地区后，就对归降的“西南夷”实行羁縻政策，对其酋领封授“王侯”，任其为“蛮夷君长”，允其统领部落，在其辖区内行使特别权利。隋朝正式设置羁縻州县。唐朝建立后，随着边疆民族归附的增加，羁縻制度得到推广普及，羁縻府州的数量甚至超过直隶府州数量，达800余个;羁縻府州大都以少数民族部落区域为管制范围，保留边疆民族原有部落，以其酋长为都督、刺史，并可世袭;羁縻府州由边州都督府或都护府管辖（不同于普通府州直隶中央）;朝廷给予羁縻府州优惠的经济待遇，其对王朝中央的负担主要有二，一是朝献（进呈象征臣服的方物土产），二是交纳轻微的赋税，经济负担比直辖府州轻很多。[4]123。
“羁縻制度”在不同时期虽有一定差异，但总体上都保持了边疆的原有部落用其酋领为都督、刺史并给予优抚待遇等核心要素。这种统辖方式，是一种有别于汉族地区的间接性统治，“显然是对经济形态即社会结构非平衡性存在的承认，也是对边疆民族风俗习惯的尊重。”[4]122《汉书·匈奴传下》云：“其慕义而贡献，则接之以礼让，羁縻不绝，使曲在彼，盖圣王制御蛮夷之常道也。”[5]2834 除授予羁縻首领特殊权力外，朝廷还使用和亲、朝贡、互市等笼络方法，以维持“大一统”与族群和谐关系。正如马曜先生所指出的，羁縻制度是一种松散的统治制度和较为宽松的治理政策，“不过是略微管束，加以笼络，使之不生异心而已”。[6]2羁縻制度对少数民族首领的约束力较为有限，历史上一些羁縻府州和边远民族地区的反叛与对内地的骚扰，也曾引发朝廷的征讨与相互之间的战争。到宋王朝衰落时期，各羁縻府州酋长的叛乱频发。
元明清三朝，“因俗而治”的制度安排，是“土司制度”。土司制度汲取了历史上王朝国家治理边远少数民族地区的经验，也借鉴了宋代羁縻政策失效的教训。从一定意义上说，“土司制度”是汉唐“羁縻制度”的一种延续与变通。“羁縻政策，乃宋、元、明、清几个王朝土官制度之窠臼”。[7]283。
土司，是经朝廷批准设立在边远“蛮夷”地区（主要是西南少数民族地区），由少数民族首领执掌并世袭的管理一定区域事务的行政机构，也是一种官职的名称。“土”有土地、土疆（蛮夷地方）、土人之意;“司”乃执掌、统治、治理等。作为一种特殊的制度安排，王朝授予少数民族大小首领不同种类与级别的土职，给予土司较大的自主管理权限，“以统其民”[8]8207，实行与内地流官不同的管理体制。
与羁縻制度相比较，土司制度覆盖面更广。通过大小土司的设立，实行了对不同民族地区的分层治理，将各民族地区几乎全部纳入管制范围。比如，宋朝虽然在鄂西地区设置数个羁縻州，但许多民族地方仍为强宗大姓占据，这些地方豪强往往各据一方，同羁縻州府分庭抗礼。道光《施南府志》载：“施州卫所属覃田二姓，在宋元未分之前，其势甚盛，颇为边患。”[9]2039元朝廷为了有效控制这些边远民族地区的豪强，采取了广置土司进行御空绥抚的办法。到了明代，鄂西设置31个土司，将该地大部纳入土司治下，土司制度管理趋于严格。羁縻制度较为松散，而“土司制度则是一套较为严格的管理制度”，到明代，各种土司管理办法臻于完备。[6]2明王朝为加强对土司的御控，在设立条件、承袭审批、缴赋纳贡、奉调出征等方面，均有严格的规定，从而加强了对少数民族地区的控制。
据土司研究专家龚荫先生考证，元、明、清三朝设置的大小土司一共有2569家，涉及云南、四川、贵州、广西、广东、海南、湖南、湖北、甘肃、青海、西藏等10余省区。湖南就有59家，湖北39家。[6]4土司制度一直延续到清朝中叶，雍正、乾隆年间，王朝根据形势的发展，先后对不同少数民族地区的土司实行了“改土归流”，废除了土司制度，以朝廷的流官代替土官、土职，将土司所辖地区纳入王朝统一治理体系。由于清末及其后较长时期的社会动荡，在西南、西北边远地区，一些土司一直存续到二十世纪四十年代末才最终消亡。
在土司制度之下，土司享有诸多特别待遇。在不同时期、不同地方，其待遇可能存在细微差别，但总体而言，主要包括以下几项：（1）土司拥有对本区域可世袭的统治权。其域内事务任由土司管理，朝廷一般不予干涉。（2）土司占有境内山川熟田。土司“役佃户种之。佃户者，皆其所买入，如奴仆然”[10]140。佃户对土司有极强的人身依附关系;土民“只有零星硗角之地”[10]138。（3）朝廷允许土司保有自己的武装，即“土兵”。土兵为土司私家武装，由土司统领，其头领皆由土司子弟、“同姓之尊行领之”，“守备、千总、百户，名虽官任，趋走如仆隶”;[11]44土兵“闻角声则聚，无事则各保关寨”。（4）土司自定“法条”，“自用其法”[8]4602管制土民。土司可自设公堂，对土民实施残酷刑罚;民间纷争不受朝廷法制规制，亦不诉诸地方衙门，由土司依俗解决;土司与土司之间发生纠纷，亦从俗处理;一些土司与朝廷间的问题，也依土俗办理。朝廷对有罪土司，往往用“赎罪”办法处理，既从民俗，亦显示王朝宽贷。（5）土司残酷剥削土民。土司地方的土民，不仅要承担各种税赋与纳贡，还要供养土司及其他管治人员与家属;土民需自备粮食，担负司内劳役，“无事则轮番赴司听役，每季役只一旬，亦自持粮，不给工食”[11]55。（6）朝廷在赋税等方面给予优惠照顾。土司地区的赋税额度较内地汉族地区低。据田雯《黔书》卷上说，明代整个贵州地区“赋不敌东南小郡焉”。[12]此外，朝廷还根据灾荒或军功等对土司地区实行税赋减免，在经济上给予优待，以示恩宠。（7）在土司制度下，一些土司俨然以“土皇帝”自居，“国中属员皆讲君臣礼”[11]44。
虽然土司享有诸多特别待遇，但并非完全不受朝廷控制。朝廷对土司的控制，主要表现在以下几个方面：
一是授职。土司并非自行设立与私相授受，土司设立、级别认定、土司承袭等，均须得到朝廷批准。为使土司臣服，朝廷掌握对土司的册封之权，各土司只有接受朝廷册封，成为朝廷命官后，才能取得对土民统治的合法权力。在改朝换代、朝廷更替的时候，少数民族地区的土司，必须向新的朝廷呈进贡表，明确表示“归顺”的意愿，并上缴前朝命符，方能获得新朝廷的册封与新的印信，从而取得合法地位。土司可以世袭，但朝廷要求袭职者必须持有承袭职务的凭据。在元王朝时期，这种凭据是朝廷所颁发的金、银、铜牌;在明王朝时期，是朝廷颁授的铜印;在清王朝时期，除土司印外，还需要持有朝廷承认的“号纸”。土司一经授职，朝廷即赐予告敕、印信（见图1）、冠带、符牌等信物，以作为朝廷命官的凭证。在土司制度下，土司从朝廷获得占有资源和拥有权势的合法性，而朝廷掌握着收回资源与权势的权力，从而迫使土司奔走效忠。
二是等级节制。元、明、清三朝的土官官职，分文、武两类。武官按其职位尊卑，有宣慰司（宣慰使）、宣抚司（宣抚使）、安抚司（安抚使）、长官司（长官）等。其品级各朝代略有差别。清代，宣慰使从三品，宣抚使从四品，安抚使从五品，长官司、蛮夷长官为正六品。文职土官有土知府（正四品）、土知州（正五品）、土知县（正七品）。在有清一朝，还设有土游击、土都司、土守备、土千总、土把总等职级。在土司所辖境域，各土司还可以自行任命（主要是土司家族成员）峒长、寨长、家政、舍把等不同土职。在王朝体制下，土司序列中的武职隶属兵部，在省由都指挥领之;文职隶属吏部，在省隶布政司领之。朝廷的相关机构，对各级土司负有监督管理职责;大小土司也有统属关系，原则上级别高的土司对下级土司负有监管之责。通过这样的制度安排，将土司序列纳入王朝官职组织系统，便于控御差遣。正如清代的毛奇龄所赞：土司制度使“文武相维，机权攸寓，细大相关，股掌易运”[13]17。
三是升降控制。封建王朝控驭土司的重要措施之一，是掌握土司的职级升降权。对归附的前朝土司，新的朝廷一般会同意复职复位。在履职过程中，朝廷要对各土司进行定期或不定期的考核，依功过劳绩予以升降。如明朝末年，鄂西的容美（田氏）土司，奉朝廷征调，立下军“功”，朝廷“嘉其忠勤”，将其职级由宣抚使提升为宣慰使，其下辖的数个长官司，也同时获得晋升。在历史上，唐崖土司曾多次被降职，如因“多叛”，于洪武七年（1374）由安抚使降为长官司长官。在明代，土司有反叛、不服朝廷管束、不履行义务、对外掳掠等罪行，也会遭到参劾，与流官一样要受到惩罚。违法的土司要被革职或降职，一些有罪的土司被迁徙到其他地方安置，以削弱其势力。对反叛土司，朝廷会派兵征讨，甚至予以消灭。“对一般土司之间的相互仇杀，如能悔过和息，则免议，其他各种过犯，有罚米、降职之类处分”，一般采取宽宥和赎罪的办法从轻处罚;对罪大恶极土司，朝廷不仅征伐镇压，科以刑典，杀一儆百，而且明确规定，“土官子孙不许承袭”[14]133。
四是“卫所”钳制。为对土司进行有效控制，防范其叛乱或相互之间争斗仇杀，对外劫掠滋扰，朝廷还在土司地方设置不同等级的军事卫所，驻扎重兵，进行御控。如明王朝就在鄂西地区设立“施州卫军民指挥使司”，统领鄂西地区诸土司（容美土司除外）;在咸丰县境内，还专设“大田军民千户所”（图2），扼诸土司之“咽喉”，派兵数千进行屯守，强化朝廷对这一地区土司的控制。
五是规定土司义务。（1）定期朝贡。封建王朝为有效控制诸土司，明确规定各地土司必须履行朝贡的义务。边远地区土司向王朝纳贡，是维持君臣关系、促进土司国家认同、控御土司的一种重要方式。因此，历代封建王朝都极重视土司的朝贡。向朝廷纳贡，也受到各土司上层人物的重视，他们将朝贡看作密切与王朝关系，巩固自己统治地位的重要途径;而且通过朝贡，土司还可以得到朝廷的“回赐”，获得可观的物质利益。据史料记载，鄂西土司向朝廷进贡的土特产品，主要有茶叶、骡马、黄连、麝香、犀角、蜂蜜等。朝廷为笼络土司，回赐物品的价值往往高于贡物的价值，包括珠宝、金银、食盐、绸缎等。（2）缴纳赋税。元朝时期，土家族地区的土司需向朝廷缴纳赋税，但不编丁口，也不丈量土地，其缴纳的额度，主要依据土司歸附时自己上报的“认纳”数额。明清两朝虽然赋税额度有所增加，但总体上低于内地汉族地区。鄂西地区土司不仅要向朝廷缴纳赋税，还要负担卫所一部分粮饷。（3）奉调出征。土司所辖“土兵”，除了“保境安民”，维持地方秩序与安全，参与土司之间的争斗之外，有服从朝廷征调，参与镇压土酋反叛和农民起义、抗击外来入侵，以及参与“轮戌”驻防等义务。