江苏平原林权制度改革思考
摘 要：本文根据江苏省林业分布的情况，从农田林网的生态公益林建设、大力发展城市林业、加强村庄绿化建设等方面探讨了进一步深化林权制度改革，建设绿色江苏的改革途径。 关键词：江苏；平原林业； 农田林网；城市林业；村庄绿化。
Abstract:According to the forestry distribution, Jiangsu province, as a plain district, is increasingly deepening the forestry tenure reform, meeting the requirement of green Jiangsu construction program. This paper explores the reform methods from aspects of constructing the ecological public forestry of agroforestry, developing urban forestry and strengthening country afforestation.。
Key words: Jiangsu Province; forestry in plain area; agroforestry; urban forestry; country afforestation; 江苏省从2000年省政府发布《关于推进林业产权制度改革的意见》（苏政发[2000]29号）开始，进行了有特色的林业产权制度改革，主要是对林地使用制度的变革。2003年初江苏省委、省政府作出了推动绿色江苏建设的决定，批准实施《绿色江苏现代林业工程总体规划》，随后又把“到2010年全省森林覆盖率达20%，城市绿化覆盖率达40%”确定为本省全面建成小康社会指标体系的内容之一。2008年7月中共中央国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，明确提出将用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的改革，通过采取一系列与明晰产权的基础改革相配套的措施，确保“农民得实惠，林业得到资源，生态受保护”。 江苏省是平原地区，新时期如何在现有基础上进一步深化林权制度改革？笔者认为应当在管理好现有林地的同时，扩大林地面积、提高森林覆盖率的潜力，即加强农田林网的生态公益林建设，大力发展城市林业，加强村庄绿化建设。 一、加强农田林网的生态公益林建设 江苏是进行林业分类经营最早的省份之一，根据社会对林业、生态和经济的需求及对森林多种功能主导利用的不同，将森林划分为公益林和商品林。公益林主要包括绿色江苏建设中所形成的林业建设成果和前一阶段林业产权改革的道路、沟旁以及农田四周的林木。在商品林改革取得较大成功的同时，公益林的后续改革需要进一步突破。 （一）公益林处置权需要突破，以实现农户权益 江苏利用多平原、少丘陵山地的特点在前一阶段林权改革中，将大量沟渠、路旁以各种方式将使用权和经营权交给了农户。这吸引了社会资金流入，促进了绿色江苏的建设。但是这部分由个人投资形成的以防护林为主占江苏70.1%的林分，目前不允许通过采伐获取木材收益，仅有少量财政补贴，经济回报极低。长此以往，不但不能进一步吸引社会资金流入，还直接影响现有林分的管护，降低现有林分的生态效益。 因此，江苏应进一步深化林权制度改革，探讨公益林利用与保护的制度，探讨如何落实公益林经营、处置权利。应该开展生态公益林限制性利用试点工作，按照分区施策、分类管理和适度经营的原则，对生态公益林按保护等级采取相应的经营措施，发展林业，巩固平原林业产权制度改革的成果。 （二）加大对生态公益林的资金投入，保证资源合理配置 生态公益林发挥巨大的生态作用，具有公共产品性质，正外部性极强。相应的资源配置应由国家直接投入，或由国家对生产者进行补助，使生产者获得正常收益。江苏生态公益林的总量的增加需要政策倾斜，加大政府对增加生态公益林面积总量所需资金的投入。无论是作为经济发达地区生态环境的要求，还是作为生态灾害频繁发生地区的要求，江苏所需生态公益林总量必须增加。 在保证总量的同时，要调整树种结构。结构的调整要求政策倾斜，加大政府对生态公益林树种调整所需资金的投入。目前江苏的树种单一情况已经比较严重，病虫害问题也日益严重，森林的防护效能在降低，因此，在未来的绿色江苏建设中要注意树种结构的调整，增加乡土树种并进行驯化改良，同时考虑传统树种的提纯复壮。这些高成本的投入必须有政策倾斜。 二、大力发展城市林业 江苏经济发达，城镇面积远远高于全国水平，城市林业建设具有重要地位。根据《中国21世纪议程林业行动计划》，我国城市林业发展的总体目标是到21 世纪初人均公共绿地面积达到7 m2以上，到21 世纪中叶人均公共绿地面积达到25～50m2。为此，应采取以下对策： （一）加强宣传，提高认识 确立城市林业的重要地位，广泛开展生态环境保护和建设城市林业重要性的宣传和教育活动，逐步建立城市林业公共教育制度，让公众全面了解城市林业的重要作用和多种功能，提高全社会对城市林业重要性的认识，鼓励全民和全社会参与城市林业建设和保护。 （二）将城市林业建设纳入城市建设的总体规划中 建立必要的机制，把城市林业建设纳入城市建设总体规划之中，并理顺管理体制，把林业部门纳入统一的管理体系，协调好林业、农业、园林、环保、城建、市政、国土、交通等各部门之间的关系，确保城市林业健康有序地发展。 在城市建设中建立节点、核、中枢、廊道、斑块等绿网的结构模式，相互间实现可达性、渗透性、均匀性、循环性、资源节约与效益最优化等功能；在城市的各种废弃地,包括垃圾填埋场、废弃采石场等采用生态恢复技术；在城市绿地货币化计量中考虑林木价值,包括林木对土地利用、环境改善、房地产的增值,林木在地产拍卖、交易中的附加值，等等。 （三）将城市林业建设与水体保护结合起来 江苏省地处江淮沂沭泗流域下游，境内河网密布，水面积占整个地域面积的16%以上。由于工业化、城市化的进程加快，加之长期以来对河流资源环境缺乏有效管理和保护，全省河网水系存在着严重问题，主要表现为：河道普遍堵塞淤浅，引排能力严重衰减；非法填埋和盲目圈圩严重，导致河湖水面大量缩小，调蓄功能大大减弱；水污染严重，水生态环境恶化。保护水资源，维护水生态，已经成为经济社会与资源环境协调发展的一个重大课题。[1] 另外，江苏还需将城市林业建设与水体保护相结合，着重抓好环太湖一级保护区、洪泽湖等自然保护区的建设。在发挥森林净化地表、吸收重金属和二氧化碳等污染物功能的同时，充分利用三大水系水体功能改善森林生长环境。 （四）大力发展景观林业 一是要将一些重要的旅游城市如南京、苏州、无锡、常州和镇江的城市林业建设与风景林建设工程结合起来，对贯通风景区的公路沿线进行绿化，恢复植被、文物、景观；二是造林绿化要从丘陵向平原地区发展，在以小城镇绿化、农田林网为重点的平原绿化达标建设中，实施城乡一体现代林业示范区建设，骨干道路、河道两侧建成了宽幅绿带，建成生态良好的城镇、中心村，改善市区和县级市建成区的生态环境；三是扩大城市森林和绿地面积，提高城市森林资源、树木及绿地的数量和质量，利用生物共生互利原理，建立合理的多林种、多树种、多层次的城市绿地及城市森林景观结构，形成以城带乡、以乡促城、城乡联动、点线面相结合的城乡一体绿化大格局。