村民自治的困境、出路探析
摘要:村民自治推行的二十多年来成绩斐然,但也存在着很多的矛盾和困难:一些地方的村民自治流于形式,村“两委”之间的矛盾难以化解,乡镇对村民自治过度干预,村委会变成乡镇的“二级政府”,村民自治的“四个民主”无从实现等等。
在分析村民自治困境的基础上,对其出路作一些探索性的研究和建议。
毕业论文网 关键词:村民自治;村委会 ;乡镇政权 中图分类号:F32文献标志码:A文章编号:1673—291X(2010)22—0039—02 村民自治对中国的政治文明建设影响重大。
围绕村民自治的学理意义和实践意义,中国的思想界有着很大的争论,这种争论本身能够发挥重要的传播政治文明的作用。
村民自治有可能成为中国民主建设的突破口,有学者把村民自治看成是“中国第二次以农村包围城市的革命”。
然而村民自治所遇到的困难远大于其已取得的成绩,村民自治还有许多不如人意的地方。
一、村民自治面临的主要困境 1.处理好村委会和党支部的关系已成为公认的难题。
村委会和党支部的关系被简称为两委关系,两委关系主要表现为权力关系,即两者对权力的诉求。
《中国共产党农村基层组织工作条例》规定,村党支部是农村各种组织的领导核心,讨论经济建设和社会发展的重要问题。
《村民委员会组织法》虽然在第3条规定了村党支部的领导核心,但在关于村委会的职责的规定中,又几乎包括了所有农村经济建设和社会发展的重大问题。
我们一方面强调党支部是领导核心,另一方面又强调村民委员会是自治组织,法条规定的模糊性、重叠性使得农村有可能出现两个权力中心,这是农村两委失调的制度性根源。
由此导致了两委在对己有利的原则下,分别依照《工作条例》和《村民组织法》的有关规定,争夺对村级权力的主导权。
目前很多村的两委权力还达不到均衡状态,出现了党支部集权、村委会集权和党支部与村委会互相争权这三种主要的两委关系形态。
两委关系的失调使村民自治的本质――村民当家做主无从实现,不仅影响到了农村经济的发展和社会的稳定,挫伤了农民的政治参与热情,影响了村民自治的深入开展,而且还损害了党在农村的形象,削弱了党在农村的领导地位,总之,两委关系的失调,“既影响了村里工作,又损害党支部、村委会的形象。
中国是单一制国家,各级政府之间实行下级服从上级的统一领导,但又充分发挥下级的主动性、积极性的原则。
在统一领导下中国上下级政府之间事实上形成了一种“压力型体制”,上级政府将各项经济、政治和社会任务、指标逐一分解给下级政府,并以完成情况作为考核、评价下级政府“政绩”的主要标准。
通过层层政府传递压力,处在行政链条最底端的乡镇成了最终的承受者,担负了许多本该由上级政府承担的公共事务。
而乡镇政府承担的公共事务大多又直接跟农民相关,乡镇政府想要顺利完成任务,必然具有强烈的控制村级权力运行的倾向,这是目前一些乡镇过度干预村民自治的直接性原因。
虽然《村组法》明确规定乡镇政府和村民委员会是“指导”与“协助”的关系,但《村组法》同时规定了村党支部和村委会是领导和被领导的关系,而村党支部直接受乡镇党委领导,乡镇长一般也是乡镇党委副书记。
在中国的村委会选举中,既没有一部专门的关于村委会选举的法律,也没有一个独立于行政部门的专门的选举机构,在村委会的选举中,由县乡组成的指导小组对村委会的选举实行指导。
指导小组通过制定选举方法、控制人事和物质等资源而对村委会选举的各个环节实施严密控制,使村民选举的独立性紧紧受制于政府的行政干预,农民在选举中的权利被基层政府的行政权力冲淡或压制。
不可否认,没有政府的帮助、指导,村委会选举是无法正常进行的。
虽然《村民委员会组织法》第11条规定,“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。
但是湖北省潜江市人大代表姚立法在2002年新一轮村委会选举之前进行了一次普查,发现该市第四届村委会自1999年换届选举到2002年5月,329位选举的村委会主任被乡镇组织及个人违规宣布撤换(含免职、停职、降职、精减、改任他职等)的达187人,占总数的57%。
被撤换的村官和相关乡镇都声称己方处于“两难境地”[1]。
3.除民主选举外,民主决策、民主管理和民主监督在村民自治中难以实现。
《村民委员会组织法》第2条规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实施民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
”村民自治以来,中国基层民主在民主选举方面进展很快,但民主决策、民主管理、民主监督则相对滞后。
主管村民自治工作的国家民政部官员也坦言:“四个民主中选举是基础。
以前我们的主要精力放在选举上,后三个民主就不太协调不太平衡。
”[2] 村委会的民主选举赋予村委会权力的仅仅是程序上的合法性,它不能保证在具体运作上的合法性,事实也证明,即使经过民主选举产生的政治权力在运作过程中也存在着背离民众意志的现象。
二、回归村民自治本质的对策建议 1.尽快制定《村民委员会选举法》。
目前,村民选举中,还没有一部完整科学的覆盖全国的选举法,村民选举是按照《村民自治组织法》的规定,在上级指导小组的指导下进行的。
而《村民委员会组织法》只对村委会选举作了原则性的规定,选举的具体办法由省、自治区、直辖市的人大常委会规定,在各地的村委会选举中,县乡的指导小组成了选举办法的实际制定者,这就为县乡操纵控制村委会选举提供了极便利的条件,也使得村委会的选举在依法治国的今天仍处在无法可依的尴尬境地。
因此尽快制定完整科学的《村民委员会选举法》是保障村民自治的必然选择,同时在制定《村民委员会选举法》时要多倾听广大村民的意见,使《村民委员会选举法》既能保障村民自治的权利又有较强的可操作性。
村委会和党支部的矛盾主要表现在对村级事务权力的争夺上,要想处理好村委会和党支部的关系,实现真正意义上的村民自治,就应该让村委会和党支部的权力都来源于村民且受村民的监督制约,从而不至于使村民自治沦为村委会自治或党支部自治。
在处理村两委关系失调的问题上,目前,全国各地作了不少有益的探索,其成果主要有以下两种模式:“一肩挑”模式和“两票模式”。
所谓“一肩挑”模式就是村支书和村主任由一人担任的模式。
县乡领导对这种模式普遍看好,一些地区把这一模式当做制度创新而大力推广。
据民政部有关选举的统计资料,上海市农村党支部书记兼任村委会主任的比例平均达36.33%,其中松江、嘉定和奉贤县分别高达58.9%、58.7%和53.37% [3]。
“一肩挑”模式在减少村干部的数量,减轻农民负担;简化两委关系,提高村级组织的工作效率等方面确实发挥了作用。
但其弊端也是非常明显的,一身二任的村党支部书记在两种职务肩负的使命发生冲突的时候,一方面,他要维护村民的自治权利,另一方面他又要接受上级党委的绝对领导,其处境是相当尴尬的。
许多研究村治的学者认为“一肩挑”模式是人民公社时代一元化领导体制的回归,如果强制推行无异于取消村民自治。
“两票模式”就是党支部委员的选举先经过党员和村民以无记名投票方式得到多数推荐后再由党员大会选举产生,亦称“两推一选”。
“两票模式”增加了党支部在村民自治中权力的合法性,使党支部获得更多的民意支持,同时也使村党支部认识到自身的权力、地位的巩固有赖于村民的信任度,这样就能使党支部较好地实现对上级负责和对群众负责相结合,在目前不失为一种解决两委关系失调的好方法。
3.乡镇改革。
从许多学者的调查研究来看,村民自治的主要障碍在于公共权力对村民自治的过度干预,最为直接的就是乡镇一级的公共权力对村民自治的干预。
目前,中国大部分地方已经或即将取消农业税,农业税的取消和村民自治的实行为乡镇改革提供了机遇和条件。
从村民自治的角度来分析,乡镇改革最主要的是要使乡镇的权力来源于当地农民,按照由谁产生对谁负责的原则,乡镇权力来源于当地农民,就要对当地农民负责并受其监督,这样村民自治才不至于在乡镇的强势干预下沦为形式,这也是规范乡村关系的治本之策。
《村民委员会组织法》第2条规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主管理、民主决策、民主监督。
一方面,如果自治机关的成员由上级来任命就不能称之为严格意义上的自治,因为这样的话,其领导成员事实上要受到上级国家机关的控制。
这就需要规范乡镇权力的运行,使村委会成员的选择、任免都真正地来自于当地的农民。
另一方面,村自治机关又必须受到必要的控制,而不能为所欲为,最好的方式就是通过民主治理,自治机关的权力来源于村民并能最终受制于村民,虽然其有一定的执行权。
美国学者科恩认为,不管是否赋予了某个组织或者个人以特别的治理权,只要最高权力是属于全体的,就可以称为自治。
[4] 村民会议作为村民自治的最高决策机构,村民自治中重要的事情只有通过村民会议才能有效。
目前很多的村,除了换届选举以外很少或根本不举行村民会议,村民会议的最高决策功能被虚置。
因此,应具体规定村民会议召开的间隔期限和方式,并使之常规化和制度化,充分发挥村民会议的决策和监督作用。
总之,中国改革的不断深化,市场经济体制的逐步确立都要求且有利于村民自治的进一步深化发展。
我们只有与时俱进,在实践中勇于进行村民自治体制创新,才能推动农村基层民主政治建设的深入发展。
参考文献: [1]党国英.推进村民自治难在哪里[J].中国老区建设,2003,(2). [2]徐楠.中国基层选举迈入“后选举”门槛[N].南方周末,2004—08—12. [3]肖立辉,孟令梅.对村委会选举进行比较研究的指标分析[J].湖北:荆门职业技术学院学报,1999,(4). [4][美]科恩.论民主[M].韩崇信,朱秀贤,译.北京:商务印书馆,2004:27.[责任编辑 吴高君]。