完善公共卫生服务 建设服务型政府
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摘要：建设服务型政府是十七大提出的行政管理改革的目标。服务型政府是针对计划体制下的管制型政府和我国经济、社会转型期重经济轻服务的政府管理在新行政环境下做出的调整，强调从群众需求出发，以公共服务职能为政府的核心职能。本文从公共卫生服务的公共产品性质和社会需求角度，阐述我国在公共卫生服务方面政府工作存在的问题，认为我国公共卫生服务中的政府角色一定要强化。 关键词：公共服务；服务型政府；公共卫生；政府责任 中图分类号：D63文献标识码：A 文章编号：1009—0118（2011）—12—00—02 中共十七大报告中明确提出：加快行政管理体制改革，建设服务型政府。政府有根据社会的公共需求为社会提供公共产品和服务的职能。建立全民的公共卫生服务体系，提高全民健康水平是服务型政府不可或缺的责任。本文仅就我国公共卫生服务中存在的问题，从政府责任的视角进行分析。 一、服务型政府的内涵 （一）服务型政府的定义 关于服务型政府，有人认为是政府工作方式、工作作风的变革，从强调统治到重视服务；还有人认为是政府职能重心的转换，从全能到有限，从重视经济建设到重视公共服务和社会建设。笔者认为服务型政府是以市场经济和公民社会为出发点，秉承全心全意为人民服务的理念，在政府职能方面强调以公共服务为工作重心，转变工作作风，创新工作方式，适应经济社会发展的要求，更好的履行服务职能，满足人民需要的政府。建设服务型政府，从国际大背景上说是一种大趋势；从国内实际情况看，是从计划经济、从转型期政府重经济建设到中国特色社会主义市场经济以公共服务、社会管理为重心的必然选择。 （二）服务型政府的要求 我国从计划经济到市场经济的转型是政府管理发生变化的经济背景，而这期间逐渐成长的公民社会，是政府管理必须做出调整的社会背景。计划经济时期，我国政府管理的思维是政府无所不包，是全能政府，一切政治、经济、社会均在政府管理和服务范围之内，重计划和管制、轻市场和服务。随着向市场经济的转型，政府的职能定位逐渐清晰，从全能政府到有限政府，政府职能最后聚焦宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务。政府职能的重新定位是我们历经多年社会主义建设，经过了错误与波折，特别是改革开放30年的探索，适应国内情况变化，国际社会大环境的变迁做出的调整。 我们现在要建设的服务型政府是针对过去政府管理中，政治控制型的管理理念、计划管理方式、无所不包的政府职能做出的调整，也是从计划体制向市场体制转型中，对过去偏重经济建设、忽视公共服务的政府职能的纠正。胡锦涛总书记在政治局学习时指出，建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。因此建设服务型政府要按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。 二、公共卫生是服务型政府的题中之义 建设服务型政府，必须以公共服务为工作重心。公共卫生是公共服务的重要内容，也是政府的重要责任。 （一）从公共卫生的公共品特性看政府责任 说到公共卫生，人们会想到环境卫生、疾病的预防等。这种传统意义上的公共卫生概念对公共卫生的理解有些偏颇，关于公共卫生，世界卫生组织采用了美国温斯洛的公共卫生定义通过有组织的社区努力来预防疾病，延长寿命、促进健康和效益的科学和艺术。这里强调公共卫生的目的是采取措施使每一个公民都能实现与生俱来的健康权利。 从近几年人们携手抗击SARS、疯牛病、禽流感的战斗历程足以说明公共卫生不仅是卫生部门、患者自己的事情，而是全社会的行动。仅SARS就影响中国经济2100亿元，危机波及全世界，由此可见，公共卫生具有很强的外部性，做的好受益于全体人民，而这正是公共产品所具有的非竞争性和非排他性的特征。由于这种特性的存在，公共卫生作为公共产品是不能通过市场机制来进行供给，而现实中又存在消费的需求，因此需要政府对这一领域进行干预，通过政府提供此类公共服务满足人们的需求。因此，公共卫生是纯粹的公共产品，是政府的职责所在，是建设服务型政府的题中之义。 （二）从国际社会人权的角度看公共卫生的政府责任 如果说医疗保健是特权还是权利，在国际社会还存在争论，政府干预的程度还不统一，那么公共卫生毫无疑问应该是公民的权利。它是保障人类幸福的基本需求，作为基本社会权利之一，人人都有权获得，无论他的生活状况和经济地位如何。从国际法的角度，一国政府向自己的公民提供基本的公共卫生服务和医疗保障是不可逃避的义务。1978年通过的《阿拉木图宣言》是国际卫生发展史上一份标志性文件，其核心目标要实现2000年人人享有初级卫生保健。1979年联合国大会通过了关于卫生是社会发展的一个组成部分的决议，赞同《阿拉木图宣言》。这一目标提出后，世界卫生组织当时的185个会员国中，几乎所有的国家政府首脑都对该目标的实现做出了政治承诺。公共卫生作为人权的重要部分，保障获得公共卫生服务是政府的职责。 （三）从构建和谐社会看公共卫生的政府责任 十六大以来，我们提出以科学发展观为指导，构建和谐社会的奋斗目标。随着中国城市化进程速度加快，大量人口从农村进入城市，从农民转为市民，人口密集、人员的流动都是空前的。这期间，卫生防疫工作、传染病的控制等公共卫生工作的重要性凸显。此外，科技发展的负面作用给生态环境带来破坏。药物的滥用造成大量病菌产生抗药性或变异，人类在面对这样的灾难时，应该做好早期预防、控制工作。同时，经济全球化使地球成为一个村落，疾病的传播速度之快，范围之广是我们不能想象与控制的。2004年的禽流感，全世界对其做出不同寻常的反应足以说明公共卫生小题大做是非常必要的。我们要以人为本、科学发展，构建和谐社会，公共卫生工作就应该成为政府工作的重心之一。 三、从我国公共卫生投入情况看存在的问题 （一）从公共卫生经费投入不足看政府服务意识需强化 改革开放以来，虽然我国卫生总费用绝对数呈现直线上扬的趋势，占GDP的百分比也是逐年增加，其中2010年国家财政支出用于医疗卫生方面的投入是4804.18亿元，占全国财政支出的5.3%，体现了国家随着经济总量的增长对卫生投入的增加。但是从卫生事业费占财政支出的百分比看却是先升后降，1978年卫生事业费21.77亿元，占财政支出的1.94%，进入20世纪90年代后逐年下降，从历史最高点1982年的2.96%降到2002年的1.73%，2003年以后有所回升，为1.92%，以后逐年增加，到2010年为5.3%。然而，距中国自己提出到2000年人人享有卫生保健的目标，卫生事业费用占财政支出比例不低于8%，这一目标还有差距。 从卫生费用支出构成上看，政府与社会的支出比重一直呈下降趋势，政府支出比重从1980年的36.2%下降到2006年的18.1%，最低是2002年15.2%；而公民个人支出比重则不断上升，从1980年占21.2%到2001年的最高值60%，2006年占49.3%。2007年开始下降，为45.16%，但是还没有改变我国卫生费用支出中个人占比高的现状。从国际上看，2003年，美国卫生支出16790亿美元，其中公共部门投入由联邦政府、州政府、地方政府投入的经费占46%，另有36%是由私人保险部门投入的，个人直接支付只占16%。这些数字说明了改革开放以来政府在公共卫生方面走过了责任意识的弱化，然后逐步回归的过程，但是政府应当承担的责任还不够，公民自身公共卫生负担的沉重与建设服务型政府的目标是相悖的。