我国“费改税”的制度经济学分析:制度经济学分析方法
容提要我国农村税费改革是制变迁程这制变迁进程取其参与者态和力量对比。
费改税制变迁程共有三类主体参与分别是农民、基层干部和政府高层其农民和政府高层是支持者基层干部是反对者。
但是基层干部又是费改税各项具体措施具体执行者因这群体对费改税制变迁程影响力比较也正因如才使得我国费改税举步维艰。
从制济学角看费改税属种制变迁因可以利用制济学分析工具探讨这问题。
前者是说制变迁是多元主体合力作用下发生制变迁程不主体对制变迁持有不态发挥不作用对制变迁产生不影响力;者是指制变迁不仅仅是单独项制变迁而是系列制变迁只有这样制变迁才会降低变迁成发挥潜力。
我们准备利用这两假说分析我国费改税问题。
、费改税多元主体博弈从实质上讲农村税费改革就是对农村利益关系种调整也是次税制变革。
基层财政所以产生这种收入格局主要是由基层政府支出、冗员多而税收收入弹性税收收入增长跟不上支出增长增加各项规费收入便成了弥补收支缺口有效手段。
费税收入格局带了许多不良主要是加重了农民担影响农民劳动积极性易滋生腐败政府职能不到位等等。
因必须改变这种格局。
()费改税制变迁各参与主体扮演角色费改税这制变迁程致有3类主体参与即农民、基层干部和政府高层。
下面进行详细说明。
目前我国农业税费税收包括农业税、农业特产税、耕地占用税、屠宰税和农村体户承担工商税农村收费包括乡统筹、村提留、三乱(乱收费、乱集、乱摊派)等等。
99年到999年农民税费担情况如表所示。
①表农业各税包括农业税、牧业税、耕地占用税、农业特产税和契税社会担包括集、行政事业性收费和罚没款等。
农业各税征收程存较多重复征税、提前征税和征税现象。
尤其是农业特产税寅吃卯粮现象严重许多地方特产作物还没有成熟就已征税并且征税往往高估作物产量征收上也有刚性只有增收没有减收。
按照国规定农民人提留统筹费不准超农民人纯收入5%但是由各地方都虚报农民收入人地提高了税基从而提高了征收上限。
许多地方税费征收程往往是先由乡镇政府定下揽子税费总额然向各然村按照人头分层层落实这样使得税费担有失公平。
有些地区强行将两工(劳动义工和积累工)货币化实行以代劳并且人提高以代劳担。
以999年例以代劳担就达到人69元劳36元。
除外农村乱收费现象更是花样繁多要么立项目强行收费要么人扩收费围、提高收费费率要么强买强卖、强行、甚至不等等。
例如近浙江项调发现国规定农民申请结婚程只要缴纳约00元婚姻状况证明费、婚前健康检费和结婚证工费就可以了但是实际交费情况是少则700元多则800元增收数额较浮动围也较农民乱收费担由可见斑。
因如费改税确实能够规农村税费征缴切实减轻农民担话农民肯定是费改税得益群体从而也就是坚支持者。
基层干部主要是指村级和乡镇级政府官员这类主体直接向农民征收各项杂费、政府基金、集等项目如费改税确实规了各项不规收入那么基层干部将成受损者。
因从目前看他们所从事职能主要收入(甚至包括其工收入以及不规灰色收入等)就是收费、基金、集等如将这部分收入进行规将会降低收入弹性对这部分人是不利。
因费改税会侵犯基层干部利益如费改税不基层干部既得利益损失问题基层干部将是费改税反对者或者说阳奉阴违者。
政府高层主要是指央和省级政府机构这类主体较多地从局出发考虑是整国或者整省份综合效益是定是否费改税、以及怎样进行费改税主体不他们定会受到下层信息干扰例如基层干部汇报或者农民上访等等这类主体态会根据他们对各项信息综合所作出判断而定。
近几年从央到地方各级政府(基层乡镇政府除外)直十分重视农民减问题有关件不断下发出台措施也不少仅就央看990年起共央、全国人、国院先发布了7涉及农民减件例如99年月国院发布《农民承担费用和劳管理条例》993年通《华人民共和国农业法》993年7月日共央办公厅、国院办公厅《关对农民担项目审核处理见通知》等等。
由可见政府高层对农民减问题是有心从这看到目前止政府高层是费改税支持者。
从角色看费改税制变迁程支持者是农民和政府高层反对者是基层干部。
(二)各参与主体影响力及博弈程农民人数众多其整体力量不可忽视。
不由农民数量较多这利益团体部协商成较搭便车行比较严重。
再加上国农民比较多接受了儒化君君、臣臣、父父、子子奴性思想从而使得这团体往往处被动地位。
国农民较少会想到通政治渠道己谋利益国政治体制也不允许农民较多做法就是上访、写群众见信以期待当政者重视己处境有少数农民则被逼无奈情况下走向绝路。
②基层干部是直接执行各项有关费改税措施主体因他们工作积极性会对费改税进程和成效有很影响。
政府高层力量更是强费改税初始阶段对费改税进程和效有着定性影响。
③费改税程会出现基层干部逆向选择和道德风险现象也就是说政府高层定费改税以前基层干部会隐藏有关农民担情况信息尽量使得政府高层不作出费改税定旦政府高层定进行费改税基层干部便采取阳奉阴违方式扭曲费改税程。
因这三者般博弈程应该是当农民税费担足够候农民会采取上访、写信、以死抗争手段引起政府高层重视基层政府没有办法再隐瞒农民担真实情况政府高层就会定进行费改税费改税初始阶段政府高层会将较多精力放费改税上基层干部政府高层强压力下会表现出配合姿态旦政府高层有所懈怠基层干部便会阳奉阴违或者采取向上汇报等手段改变政府高层认识给费改税进程造成阻力。
只要农民担不是到足够程国广农民对这现象也是逆顺受当农民税费担又达到没有进行费改税前程候农民上访、以死抗争情况又多起基层干部无法再隐瞒农民担情况这就又引起了政府高层重视从而又开始下轮税费改革。
这种往复循环状况可谓对国农村税费改革真实描述央政府三番五次地发布有关农民减件可以看作是每次循环起始标志。
安徽省费改税试情况也可以证实这结论。
安徽省试改革切实减轻了农民担这可以从表看出。
但是安徽省费改税试改革使得乡镇和然村等基层组织财政收入幅减少影响其正常运。
费改税每然村基层组织收入平减少33万元比改革前平减少63%年收入只有99万元而般村低开支5万元用支付村级干部工和五保户补助即吃饭部分基没有任何建设金村级财政难有作。
外取消教育集农村教育投建设金难有着落取消两工农村水利建设组织困难使得农村村级组织不能够真正发挥作用村级干部普遍感到工作难做都有情绪。
因可以说基层干部是这次税费改革利益受损者他们心里对费改税就有抵触情绪。
安徽省费改税试所以起初阶段取得了成效就是因政府高层重视起了关键作用。
安徽试成立了全省农村税费改革领导组由省委记亲挂帅任组长省长任副组长并且从有关部门抽调人员组成省农村税费改革领导组办公室组织全省各地市、县和乡镇组建相应机构从而将费改税工作置超常强化领导下。
这种超常压力下基层干部了人前途着想不会顶风行事只有配合政府高层工作。
但是旦省政府放松督促将工作重移基层干部便会花样出想方设法地扭曲费改税面目异化费改税程因费改税确实使得乡镇财政捉襟见肘。
例如歪曲执行费改税方案向上级反映要改变费改税方案向农民隐瞒相关政策将从事种植业农户担嫁给农民开办乡镇企业等等。
因如没有补制行政体制发生相应变迁基础上单独进行费改税话费改税必然会是走走停停程。
二、费改税制补假说费改税是系统工程单独进行费改税不可能真正地实现制变迁。
农村我国行政体制基上沿了计划济代特对微观济活动干预多识差公共物品无效供给或者强制性供给④而真正适合农民供给偏少冗员多吃饭财政所占比例较。
这种行政体制直接带了两结是行政机构支出当前财税体制不能够提供足够规性收入弥补支出这样基层干部只有通谋非规性收入填平收支缺口;二是由这块收入是不规监督机制不健全所以这种收入开征基层干部层层加码提供了机会易滋生腐败。
这样改革行政体制、精简冗员、缩开支就降低了基层干部收取不规收入可能性;进行费改税规财政收入培育地方主体税种增税收收入弹性也杜绝了基层干部收取不规收入可能性因这两项制变迁是补。
000年财政支出算教育事业费38万元占总支出95%行政管理费69万元占总支出805%行政事业单位离退休费89万元占总支出387%其教育事业费支出占比例是教师工该乡镇教师月工额37036元000年该乡镇财政平拖欠教师工月但是这事实并财政算表予以反映扣除这影响教育事业费支出占总支出比例760%通进步调我们了到拖欠教师工支出流向是装修乡镇办公楼。
其实表3已被该乡镇统计人员润色了据我们调表除了装修乡镇办公楼开支没有反映外还有许多不便言表块支出项目没有如实反映例如招待费等。
教育支出是基层干部抵制费改税改革张王牌安徽省试县乡级政府向上级反映费改税给地方形成收入少无法保障基教育支出因教育是安国利民事因而政府高层会慎重考虑这问题。
但是实际情况是基层政府向上级汇报往往夸教育支出占乡镇财政支出比例而实际支出却想方设法压缩这比例并且从上面分析可以看出这两者缺口是比较那么这块支出流向就会变得有可作了。
针对这情况我们建议费改税程必须对基础教育事权财权划分进行调整将现行财税体制下归属地方支出教育支出划给央由央统管统办学这方面堵死了基层干部任扩非规收入口子另方面也是九年义教育要保证了全民基受教育水平。
将原与教育有关地方税费收入调整划给央以央教育支出收入问题当然如地方政府有财力也可以央已拨费基础上增加办学费。
从表3还可以看出该乡镇财政收入预算行政性收费收入和罚没收入都是5万元占总收入%但实际执行情况是行政性收费收入06万元占总收入095%所占比例罚没收入70万元占总收入696%再看下乡镇人员构成。
980年以前综合乡镇、民政、卫、公安、农业、工业、财粮等各部门人员充其量不30余人因多数人员都是交叉任职。
现乡镇政府下属机构多达0左右人员也300人左右。
当然部分人员增加是济发展结但更原因乡镇政府行不规。
很多岗位不是因岗设人而是因人设岗造成机构膨胀。
这样乡镇财政收支状况给我们基印象是乡镇冗员多吃饭开支规收入不足不规收入膨胀、灰色收入多。
因要想压缩乡镇政府开支首要就是精简政府机构、变政府职能、规政府行。
其实政府高层直倡导精简政府机构但是政府机构精简基层很难得到真正执行省、地市级政府机构精简人员往往是下派到下级政府机构或者是国有企业而县、乡镇级政府精简程由基层政府没有再下级政府机构并且国有企业相对较少。
这问题可以考虑农村产业化思路发展农村农业、工业形成产业化营创造出就业岗位吸纳冗员。
当然这不是朝夕就能做但是不能因存困难就回避行政机构改革基层政府机构无论如何总是要精简。
从另角看精简基层政府也是削弱费改税制变迁阻力因基层干部是费改税阻挠者精简基层政府就使得阻挠者群体变削弱其力量。
不行政体制改革更根含义作补性制变迁程行政体制改革压缩了基层政府开支降低了基层干部收取不规收入迫切性以利费改税各项措施推行。
可以想象行政体制改革与费改税配套进行初始阶段肯定是比较困难因精简行政机构阻力很这样制变迁效益比较低增长缓慢但是当配套改革进展到定程以行政机构得到了定程精简费改税各项措施实施程阻力减实施力就会加改革速也会加快制变迁效益也会以递增速增加只有当费改税制变迁潜力发挥殆尽候改革速才会减缓改革效益增长速也会随降下。
这变迁程可以用图曲线展示。
三、简要结论通以上分析我们得到两基结论()我国费改税进展程和实施效取农民、基层干部与政府高层三者博弈结;()费改税行政体制也应该进行变革因只有这样才能够形成制补降低制变迁成使得费改税取得效。