地震系统行政备案及其法律适用
作者简介：吕郁昕，甘肃省地震局行政执法监察总队，助理工程师。
中图分类号：D922.1 文献标识码ki.1009—0592.2020.07.136一、地震系统的备案行为。
（一）备案的概念。
依据《现代汉语词典》中对备案的解释，“备案指向主管机关报告事由，存案以备查考。”究其词义，备案是为一种一经作出不会对需要备案的事项造成实质影响的行为。目前，我国仍未对备案行为有法律模式化的定位，但纵观我国现行法律法规，备案事项繁多，有立法备案、司法备案、行政备案等。而作为指导地震行政管理、行政执法领域的备案行为，则需要梳理防震减灾相关备案行为的种类，根据备案行为的法律性质进行梳理归纳，以便进一步规范其法律适用。
地震系统的行政备案受其行政管理有内部行为和外部行为的划分，随之备案行为也分为内部备案和外部备案。地震工作主管部门的内部备案发生在机构上下级之间，作出行政行为或指定防震减灾相关法规规章、规范性文件的资料信息报送国务院或上级地震工作主管部门，将有关信息登记备案，由上级主管部门审查，以便及时发现和纠正错误的行政行为;外部备案被普遍运用在地震系统防震减灾行政管理领域，一类为是行政相对人或其他行政机关以书面形式向地震工作主管部门提供有关信息，予以登记备案的行政行为;或者是各级地震工作主管部门为了防震减灾事业的有序发展、保障地震安全，以书面形式向其他行政机关提供信息，予以备案登记的行为。
目前，我国现行的防震减灾法律、法规、规章中关于备案行为的规定共有11部，分别是《中华人民共和国防震减灾法》《地震监测管理条例》《行政法规制定程序条例》《破坏性地震应急条例》《地震安全性评价管理条例（2019年修正本）》《地震安全性评价资质管理办法》《水库地震监测管理条例》《建设工程抗震设防要求管理规定》《地震行政复议规定》《地震行政法制监督规定》《地震行政规章制定程序规定》，涉及备案的法定事由具体见下表一。
以甘肃省为例，防震减灾地方性法规、规章涉及到备案行为的共有4部，《甘肃省防震减灾条例》《甘肃省地震安全性评价管理条例》《甘肃省地震监测设施和地震观测环境保护规定》《甘肃省地震预警办法》，涉及备案的法定事由具体见下表二。
二、地震系统行政备案存在的问题。
尽管地震行政管理对象和行政管理事项多样，各省还有针对省情、震情扩充行政管理范围，但是主要都是通過行政权的行使影响行政相对人的权利义务。囿于行政备案行为尚未被法律模式化，行政备案行为难以在现行的法律法规规章中找到相应的位置，且大量的备案行为只出现在相关条款中，其涵义、内容、程序不同，备案行为的法律性质难以辨别，仅能通过对法律条款的解读，粗略梳理出防震减灾业务活动中的备案行为的法律性质。例如，防震减灾行政法规《地震监测管理条例》第十九条对全国地震监测台网正式运行后，不得擅自中止或者终止，确需中止或终止运行的，根据地震台网的属性、级别做了明确的规定，其中国家地震监测台网和省级地震监测台网经国务院地震工作主管部门批准后方可中止或中止运行;市、县地震监测台网需要省级政府地震工作主管部门批准加备案后才能中止或终止运行;而作为专用地震监测台网的中止或者终止运行，法律规定仅需要备案即可确认其中止或终止运行的法律效果。
从表一、表二的备案行为梳理统计，地震系统的法律法规中均存在备案行为，主要体现在法规规章备案、防震减灾规划、应急预案、监测台网中止或终止运行、安评资质、地震行政执法备案领域，但是在这些法律、法规、规章的条款、附则中并未具体列述备案行为的程序性规定，甚至缺少对地震系统备案行为的相关法律解释。程序制度的普遍缺失致使缺少针对备案行为的救济措施和规定，对地震系统备案过程中出现的违规、违法行为，法律法规没有规定相关行政复议、行政诉讼、行政监督程序，极大影响了行政相对人的获得救济权利。三、规范地震系统行政备案的法律适用。
给予不同类型法律行为的功能差异，基于备案行为的法律性质分析，笔者认为，可以将地震系统备案行为分为告知意义备案、行政许可意义的备案、行政确认意义的备案、法律监督意义的备案四大类，通过对备案功能的梳理，明确备案程序性规定，明确备案主体与备案行政相对人的权利义务。
所谓告知意义的备案为一种事实行为，是指通过备案获取信息、披露信息存档备查，只起到及时准确预测、预估相关情况的作用，为日后防震减灾行政管理、服务、决策、执法、监督提供信息参考依据，符合该概念的行政备案行为有防震减灾规划、地震应急预案、地震监测设施分布地点及其观测环境保护范围的备案。行政许可意义的行政备案表现为行政相对人向地震工作主管部门备案后，申请人具备从事某项活动的资格和条件，符合该概念的行政备案行为有市、县地震监测台网中止或终止运行的备案。行政确认意义的行政备案不改变现有法律关系，不直接设定权利义务，仅仅是对现有的法律关系、法律地位通过备案公示予以明确。例如，专用地震监测台网中止或终止的备案，将专用地震监测台网中止或终止运行的法律效果予以客观化，确认其日后不再接收监测数据、承担监测义务。法律监督意义的备案是地震工作主管部门通过对备案的事由、材料的完整性、有效性、真实性、合法性的监督审查，保证备案事项无损于公共利益，主要体现在地震系统的法律法规立法备案、行政执法情况备案、地震行政复议情况备案、地震安全性评价资质的审批备案等备案事项。
构建地震系统备案制度的程序性规定，完善备案标准，规范提交的材料文书清单、备案审查流程、完成备案时限，明确备案程序中行政主体和行政相对人的权利义务。以备案行为的功能定位为中心，充分利用法律法规对防震减灾规划、法规规章备案、应急预案、监测台网中止或终止运行、安评资质、地震行政执法备案行为等为予以规范，以备案以期实现的法律效果为标准，设置不同的备案审查方式，规范备案的具体程序和方法，针对涉及国家公共安全、经济社会发展安全的备案事项，在进行形式审查的同事，加大实质审查力度，对备案材料的真实性、合法性严格审查，规范备案行为应遵守的程序性规定。
（三）完善备案救济制度。
加强行政备案的事后监管，保护行政相对人及第三人合法权益，提高防震减灾行政效率，实现对地震安全、经济社会发展安全的有效保护。例如，通过定期检查地震监测设施分布地点及其观测环境保护范围的备案工作，保障其他行政主体实施行政许可时主动核查相关台网监测设施备案情况，作出科学决策，一方面避免造成干扰地震监测数据资料及对地震观测环境的破坏，另一方面行政相对人在取得相关行政许可资格时能受到排他性法律保护，以防事后引起地震行政执法程序的启动，对造成相对人以取得相关权益造成损害，增加相对人可以继续合法生产的维权成本。
在行政复议、行政诉讼、行政监督等救济制度中增加行政备案救济手段，对于不予备案、拖延备案影响行政相对人权益的，明确相对人提起行政复议、行政诉讼的救济权利。规范行政备案法律责任，对于故意或严重过失的直接责任人员，给予相应的行政处罚，涉及刑事犯罪的，移送公安或相关司法机關处理。行政相对人可以通过行使法律救济途径，使行政备案关系中的行政主体承担相应的法律责任。在行政相对人违反防震减灾相关行政备案法定义务时，引入惩罚性法律责任，由行政备案的行政主体责令行政相对人改正，遵守备案规定，届时完成备案;对于教育引导后拒不改正的或备案不及时、备案错误对国家经济社会发展、防震减灾安全发展造成严重后果的，予以行政处罚。
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