论出口退税的资金来源问题
【摘要】文章针对我国现行出口退税制度，结合我国国情和外国经验，就出口退税的资金来源作了阐述，对造成资金来源困难的成因和部分解决思路进行了分析。
【关键词】出口退税；增值税制度；分享比例 据国家统计局最新资料显示，2005年度1至12月全国累计出口金额已达7，620.0亿美元。较前一年的5，933.3亿，同比增长28.4%。我国近年来外贸出口连续数年均保持着这样的高增幅。一方面，这固然说明我国当前出口贸易形势旺盛，局面良好。但同时，这样大幅度的出口增量却暗藏着一个不容忽视的问题：出口退税能否及时、如数、稳定到位。 全国累计应退未退税额于2001年、2002年、2003年底曾分别达到了1400亿、2000亿、2019亿元人民币。这曾经是潜在和隐藏的财政赤字，一度被认为是可能造成财政风险的重要原因。 一、出口退税的涵义 出口退税是指当商品出口时，将该商品在国内负担的间接税予以退还的制度。有关出口退税的经济思想，早在资本主义早期便已产生。法国重农主义学派代表布阿吉尔贝尔，英国的亚当·斯密、大卫·李嘉图等都对此有过各自阐述和见解。总的看法是：由于流转税最终是由消费者负担的，因此只有对出口商品退税、免于征税才是合理的。从经济学和税赋公平的角度看，出口退税制度确实有其存在的必然性与合理性：一是退税制度所退之税主要是消费税和增值税，他们的间接税转嫁性质要求出口退税；二是只有去除本国出口商品的税收负担，才能真正增强其在国际市场上的竞争力。 出口退税的调控作用主要通过退税率、退税计划、退税负担、退税管理等方面来发挥。其中，退税率主要实现对出口产品的调控，退税计划、退税负担、退税管理主要实现地区之间的调控。目前出口退税的税种范围只限于增值税和消费税。出口货物的退税率是指实际退税额退税计税依据之间的比例，是出口退税的中间环节。它的高低直接影响出口企业能够享受的退税权利的程度。由于国家对出口贸易的调节主要是通过调整退税率来实现的，出口退税率便成为我国出口退税制度下变动最频繁的政策内容。我国现行的退税率政策是：对国家鼓励出口的产品退税率不降或少降，对一般出口品适当降低，取消国家限制出口的产品和一些资源型产品的退税政策。对不同类型和性质的出口货物设定不同退税率，将对优化经济结构和外贸出口结构产生较大的促进作用。 二、我国出口退税政策的沿革 历史上，我国的出口退税政策或类似措施就历经过多次变化和调整。自1985年4月1日退税政策正式确立以来，长时间坚持的是“征多少、退多少，未征不退和彻底退税”的原则。1998年，为了抵制东南亚金融危机及周边国家货币相继贬值对我国的影响 ，连续3次提高了出口退税率 ，使综合退税率达到15.5%，几乎接近征税水平。这使企业出口的积极性大大提高，外贸出口大幅增加，与此同时，给中央财政造成的压力也越来越大。一方面由于出口退税额快速增加使中央财政不堪重负，另一方面由于西方国家对我国货币施加了强大的升值压力。我国政府对出口退税政策做了进一步修改，2003年10月14日，由财政部、国家税务总局发出《关于调整出口退税率的通知》，规定自2004年1月1日起，我国实行新的出口退税政策：“对出口退税进行结构性调整，降低出口退税率3%，按15%、13%、11%、8%、5%五档退还，另外由中央财政全额负担的出口退税改为以2003年底为基数，增加部分由中央和地方按75%和25%共同分担”。2005年8月1日，国务院再次发出通知：从2006年1月1日起，对出口退税超基数部分中央与地方分担比例从75﹕25调整为92.5﹕7.5，同时规范地方出口退税分担办法，实行中央统一退库。这就是我国现行出口退税制度。 无疑，出口退税制度有着良好的经济效率。自我国实行该项制度以来，出口增长的业绩明显。 2004年出口退税机制改革施行已经两年有余，其效果还是相当明显的。据统计显示，2004、2005年我国出口仍高速增长，当时预期中的退税制改革可能会议影响出口的问题并未出现。与此同时，截至2004年11月20日，全国累计办理04年出口退税货物退（免）税1669亿元人民币，2004年之前的退税老帐已全部还清。已办理退税申报的企业基本可以如期拿到退税款。此外，从外贸方式看，2004年出口退税机制改革后，加工贸易特有的退税政策受到了各地政府的青睐，各地纷纷出台了对加工贸易出口的奖励政策。海关统计显示，2004年仅浙江省加工贸易出口额112亿.美3元，占出口总值的比重为19.3%，绝对值虽然只比退税新政实施前增加了1.8个百分点，但同比增速比一般贸易高17.4个百分点，达到54.1，7%。增幅相当惊人。 三、国务院2005年再次调整出口退税政策的背景 应该说2004年退税新政比较好地解决了长期大量的历史遗留欠退税问题，实现了短期政策调整目标。无论是地方政府还是外贸企业都给予了肯定的评价。但在有效化解了以往退税不及时的难题的同时，也产生了一些新的矛盾。国务院2005年8月再次对出口退税政策作出的调整，是有其充分和深刻的背景的： （一）经济发达地区的退税财政支出压力明显增加，各地退税负担不平衡 大部分地方对超基数的25%部分采取了由各级政府逐级分担的办法，甚至将基数分解到每一户出口企业。由于跨度较大、有些本来财政收入就少的地区其财力立刻就会捉襟见肘，不堪重负。其新增收入绝大部分被出口退税所抵消，“收不抵退”的现象并不罕见。“老账刚还，又欠新账”。地方政府往往因此陷入两难局面：一方面，地方政府希望外贸出口快速增长，拉动当地经济发展，扩大就业；但同时，地方政府又担心出口增长过快，退税压力过大，财政负担过重，影响地方财政收支状况与其他产业发展。 （二）压力之下造成市场分割，形成新形式的地方保护主义 按照我国当前的税制，出口地和货源地不统一就产生了收入与退税分离的问题。这种出口商与原材料及零配件供应商不在一地的情况，会导致地区间的财富转移。由此造成新的扭曲就是：没有征税的出口企业所在地政府必须承担出口退税，而收取出口产品上游生产环节增值税的地方政府不必分担出口退税。因此出现个别地方限制外购产品出口、限制引进出口型外资项目等新形式的地方保护主义也就不足为奇了。这种隐性的地区间财政转移支付显然是不公平的。 （三）出口骗税现象严重，税款大量流失 出口退税与国内征税环节无法实现有效衔接。部门之间行为缺乏协调与监督突出表现为征税机关和退税机关分离的问题，“征归征，退归退，征退不见面”的信息不对称局面是不可回避的尴尬事实。一方面 ， 由于出口企业在货物出口前最后一个环节已负增值税额并不一定是由出口企业所在地的税务机关征收，但退税却由当地税务机关执行，两地税务部门在税收利益上的矛盾由此产生。由于这种部门利益的不一致性，使得征税机关对于可以用来作为退税凭证的增值税专用发票管理的责任心不强，因为大量的虚开发票不仅不会对其部门利益带来任何损失，而且还会给部门内的某些人员带来好处。 同时也应该看到，此次微调之后，在一定程度上又回到了2004年之前的旧出口退税制度。可想而知，旧的出口退税制度下的某些弊端也会因此重新露头。只要财政收入以增值税为主且增值税为中央、地方分享税种，受益者和成本承担者的分 离问题，就不可能消除。效率也不会高。 四、针对以上种种造成出口退税资金来源困难的原因应采取的措施 理论上，出口货物已缴纳的增值税和消费税税款应作为出口退税的资金来源，国家无需另行安排资金。但在实际执行中，由于退税款项被统一纳入中央财政年度预算，因此很容易出现当年应退税款与实退税款间数目上形成巨大差距的情况，从而造成全国累计应退未退税额数量相当可观的现象。在现行出口退税管理体制下，出口退税规模是严格受预算安排控制的，而出口退税的预算安排，又是根据国家发展计划安排的外贸出口增长规模，加上其他一些因素(如调高出口退税率等)，通过测算而得出的。因此，出口退税规模安排的是否合适，主要取决于计划安排的外贸出口增长规模是否合适，如果这一规模在安排上过于保守，就会出现退税缺口(欠退税)，反之，就会出现退税盈余。但是，要对于国际市场的走势作出准确的判断是极其困难的。因此，外贸出口规模的安排总是不准确的。 从国际上实行增值税的国家来看，对出口产品都是实行零税率，但是没有哪个国家对出口退税实行严格的预算指标管理的，都是据实退税。在实行税式支出的国家中，有的国家在税式支出中列有出口退税项目和金额，但这只是一个参考数，并不进行严格的预算控制，而是实际发生多少，税务部门就退多少。 上述分析表明，预算管理的出口退税指标是造成出口欠退税问题的直接原因。但是，是否可以像国外那样不用预算管理的出口退税指标，这需要看出口退税指标是否有存在的条件和必要。1994年，我国实行新税制，将增值税定为中央与地方共享税，具体为：进口环节增值税为中央税，国内生产销售发生的增值税75%归中央，25%归地方。这一分配体制在实际运行时，对国内生产销售发生的增值税，按税收发生地，国税机关每征收一笔税款即按上述比例75%划入中央金库，25%划入当地的地方金库。现行增值税分配体制的主要特点是，增值税收入的取得主要取决于地区实现税收的多寡，也就是说在一个地区的辖区内，增值税收入实现的越多，这个地区得到的财政收入也就越多。所以，这个体制的主要特点就是“坐地分成”。在当时，这一体制的运行确实起到了调动地方政府关心收入、增加收入的积极性，为解决当时财政收短缺问题起到了积极作用。但是随着时间的推移和市场经济体制的不断发展，这一体制与市场经济体制的不适应之处也日益显现出来。出口货物退税退的主要是增值税，而增值税是中央地方共享税，所以出口退税由中央和地方共同负担是合理的，为减轻中央财政的压力，也是必要的。