关于乡镇人大机构设置的几个问题

这是1995年第三次修改地方组织法后，每到乡镇人大换届选举时都要涉及和争论的问题。据全国人大常委会办公厅联络局掌握的情况，扩并乡镇以前，全国44488个乡镇，设有专职人大主席27660人，专职人大副主席24191人，总计51851人，平均每个乡镇人大有专职主席、副主席1.17人。关于乡镇人大一般专职工作人员的数量，没有统计材料，有一个值得注意的情况是，有5个省市人大常委会制定的乡镇人大工作条例，规定了根据工作需要和实际情况，乡镇人大可以配备专职工作人员。目前正值乡镇人大换届选举，有必要依法对乡镇人大设专职主席和工作人员的是非得失加以评论。　　一、 乡镇人大主席一般应是专职的　　地方组织法第十四条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。”第三款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”从第一款的行文语气和第五款列举的工作任务看，乡镇人大主席一般应理解为是专职的。这就如同该法规定的“一府两院”和人大常委会设正职领导人员，一般都是专职的一样，全国人大常委会党组在《关于修改选举法和地方组织法的几个问题向中央的请示报告》中明确指出了这一立法本意：“乡镇人大主席一般应为专职”（《选举法和地方组织法释义与解答（修订版）》，法律出版社，1997年版，第101页）。至于近年来开始的省委书记兼任省人大常委会主任，这是中共中央审时度势专门作出的决定，属于特例。 　　“一般”是个什么概念呢？一般当然不是指全部，但也不是指超过半数的多数、大多数，而是指绝大多数、四分之三以上。　　二、 乡镇人大设专职工作人员是合理合法的　　先说合理性：前引的全国人大常委会党组向中央的请示报告接下去还说，乡镇人大主席“如是兼职的，则副主席应有一人是专职的，即至少应有一人主要精力从事人大工作”。这里提的“至少应有一人主要精力从事人大工作”告诉我们，那些人口比较多的人大设专职主席、副主席可以不止一人，可以是二人甚至三人。细想这是合情合理的。选举法在规定乡镇人大代表名额时，曾提到有人口不足二千人的乡镇和人口超过九万人、十五万人的乡镇，显然人口几万人以至于十万人左右的乡镇和人口不足二千人的乡镇一样，都设一个专职人大主席或副主席是不合情理的，而多一至二人则是合情合理的。有些人口较多的乡镇人大该设两个甚至三个专职主席、副主席，而只设一个或两个，腾出一个或两个位置设专职工作人员，这有何不可呢？实践已经证明，凡是这样配置专职工作人员的乡镇人大，普遍工作搞得比较好，有朝气，有活力，团结和谐，矛盾少，内耗少。　　再说合法性：有两点可以证明设乡镇人大专职工作人员是合法的。一点是法律只规定了乡镇人大不能设常委会和象常委会办事机构、工作机构那样的机构，而没有规定乡镇人大可不可以设立办事人员、工作人员。根据法无禁止即自由的原理，乡镇人大设立或不设立专职工作人员都是合法的、不违法的。另一点，那些有有关地方性法规、并报全国人大常委会备案认可的地方，乡镇人大设立专职工作人员，更是有明文的法规根据，只要法规没有修改、废止，就应该依法办事。

三、乡镇人大设置专职主席和工作人员同精简机构并不矛盾　　现在不赞成乡镇人大设专职主席和工作人员，能说得出口的理由，不外乎是说这样做会增加乡镇干部编制和领导人员职数。其实这个理由是站不住脚的，经不起推敲的。精简机构是党和国家的既定方针，是实现“三个代表‘’重要思想、反腐倡廉、勤政为民的具体体现。老百姓对裁减冗员、减少吃”皇粮“人数，无不拍手称快。但精简机构不是不分青红皂白，搞一刀切，该精简的要大刀阔斧地精简，不该精简的不仅不应精简，有的还要增加编制和人员。总之是要实事求是，从实际出发。目前乡镇党政机关严重超编，机构臃肿，人浮于事，确实到了不减不行的时候了。但这不是乡镇人大设一两个专职主席、副主席和工作人员造成的，此其一。其二，随着我国复关入世，市场经济步入快车道，政企、政事分开，乡镇政府领导人员人数将随着政府职能的减少而减少，这样也就不存在因设置一两个乡镇人大专职主席或副主席和工作人员，致使乡镇领导人员职数不够用、摆布不开的问题。　　四、设置乡镇人大专职主席和工作人员是在农村落实依法治国方略的需要　　依法治国、建设社会主义法治国家是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国的前提和基础是实行民主，让人民当家作主；主要内容是依法办事，依法立法、普法、执法、护法。人大作为国家权力机关、人民代表机关、立法机关、监督机关，在实施依法治国方略中具有至关重要的地位和作用。乡镇人大尽管是最基层的国家权力机关，但它离人民群众最近，和人民群众联系最直接、最密切，肩负着在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行的重要职责，如果它连最起码的领导人员和工作人员都没有，不能办理日常工作，不能胜任地方组织法规定的在闭会期间联系、组织、反映那六个字任务，只是一年365天开一天的人代会，这样的国家权力机构岂不是有名无实，形同虚设。人大制度是我国的根本政治制度，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，这些都是写入党章、载入宪法的，应该严肃认真对待，来不得半点虚假。