将信访纳入法治轨道的研究

【摘 要】法治化是涉法涉诉信访工作改革的必由之路,法治化落实的好坏直接关系到涉法涉诉信访改革的成败,直接关系到我国法治社会的建设大业,更关系到社会的安定和谐。如何进一步提升信访工作法治化水平是当前工作的重点。本文分析了将信访纳入法治轨道的合理性,并探讨了将信访纳入法治轨道的措施。

【关键词】法治;信访;渠道。

一、将信访纳入法治轨道的合理性。

信访,是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。在司法救济失效后,信访成为公民权利救济的最后一道屏障。

目前信访功能的问题在于政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩,权力监督功能实效单一,而权利救济功能却过度扩张。上访者想反映的问题涉及企业改制、劳动及社会保障、三农、城镇拆迁安置、干部作风、违法乱纪、基层机构改革、环境污染、部分企业军转干部的政治和经济待遇等各个方面,甚至一些已经发生法律效力的裁决也成为了上访的内容,即涉法涉诉案件信访部门并不具有解决这些问题的实际权力,但上访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体。同时一些越级上访、集体上访等群体性事件或过激行为的发生不仅冲击了中央机关正常工作,更是对社会形象和稳定造成恶劣的影响。信访由最初收集和传达老百姓民意的秘书角色,变成了被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草,使得实践中出现了信访不信法的现象。信访功能的严重错位,带来的是信访部门的不堪重负,信访制度几乎承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任。对已经终审生效的法院判决提出的申诉,信访制度的过度救济使法院裁判文书的法律效力大打折扣,渗透出中国司法权威及法院公立存在的潜在危机,对法治环境构成极大伤害。

法治化的国家里,司法审判是最典型也是最终的纠纷解决模式,司法审判在现代法治国家被视为实现社会公平正义的最后一道屏障,如果一方面赋予法院解决纠纷的功能,另一面又对它不信任,不赋予它以独立的地位,事实上也不赋予它的判决以最后、最终的性质,法院的境地将非常尴尬。一个司法裁决无法成为定纷止争最终确定标准的社会,无疑距法治还很遥远。过度强化信访可能带来社会治理的紊乱与无序,偏离法治轨道。如何摆脱目前信访制度所面临的困境,回归信访制度的原有功能,按照信访制度设计之初的功能来保障信访制度的健康运行。如果简单取消信访,不仅将侵害公民的宪法权利,而且也无视涉诉信访背后的现实需求,不利于民主社会的建设。完善涉诉信访的纠纷解决机制,解决的根本在于将其纳入法治轨道,使司法信访各归其位,各司其职。信访机构不是法定的纠纷处理机关,信访制度不能冲击司法制度,与国家赋予其的职责相抵触,信访机构应当坚守不受理、不干预可诉涉诉和诉讼终结案件的行为底线。信访机构应当通过法治化的预设程序,将可诉涉诉、诉讼终结的信访案件,引导至正常的审判程序或审判监督程序之中处理。

党的十八届四中全会《决定》提出,把信访纳入法治轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。中央作出的这一重大决策部署,抓住了信访工作的关键,明确了信访工作制度改革的方向,是做好新时期信访工作的基本遵循。

二、将信访纳入法治轨道

扭转信访工作的被动局面,必须走法治化的信访工作新模式。

(一)不可诉信访事项应当统一纳入人大轨道处理。

根据我国宪政体制,我国各级人大有权对同级政府及其职能部门、法院、检察院进行监督,因此可以考虑将法院、检察院、公安、司法行政等机关内部设立的信访机构统一起来,设置一个专门的信访工作机构,直接隶属同级人大领导。这种体制设计,一是可以通过信访渠道加强人大对受监督部门的具体监督,掌握被监督部门的具体执法状况;二是由于人大在法律上对同级政府及其政府部门和司法机关享有法律上的监督权,具有很高的权威性,故人大领导下的专门信访工作机构所处理的信访案件容易获得群众的认同,也有利于充实人大的监督权具体内容。

(二)可诉涉诉信访事项必须统一纳入司法裁判轨道

现在法治社会公认司法机关才是最终的最权威的纠纷解决机关,信访制度不能冲击司法制度,不能损害司法权威。信访机构应当定位于党和政府的转达民意、集聚民智的决策咨询机构。信访机构应当坚守不受理、不干预可诉涉诉和诉讼终结案件的行为底线。信访机构应当通过法治化的预设程序,将可诉涉诉、诉讼终结的信访案件,引导至正常的司法程序之中处理。国家要为信访工作机构专门立规建构起科学的信访案件传送机制,规范地将可诉涉诉信访案件纳入司法轨道

(三)赋予信访部门必要的权利。

为了更好地开展信访工作,建议赋予信访部门必要的协调权、调查权、质询权、建议权和督查权。信访部门有权组织协调多个涉访部门共同做好工作;有权决定对信访案件开展调查,要求涉访部门对有关问题给予答复和解释;有权就信访案件向涉访部门提出质询;有权向涉访部门提出解决信访事宜的合理化建议;有权随时跟踪案件进程,督促检查办理情况。信访机构可以对政府办理信访事项时遵守、执行法律法规和政策的情况、信访办理意见的执行情况等事项实施督查。

(四)建立畅通信访表达的渠道。

我国的《信访条例》中明确的规定了信访事项表达的渠道,一是电子邮件、书信、传真、电话等非见面的形式;另一种走访。但是在具体实践中,后者往往过分使用,而前者却不被重视。因此在信访法治化中,畅通的信访表达渠道的建设不容忽视。首先,信访单位对于通过各种渠道到来的信访事项都应当给予足够重视,只有这样才能减少公民对于走访的依赖,从而建立其良好的信访秩序,其次,相关机关应拓宽信访的渠道,尤其是发挥我国人大代表的相关作用,使得人大代表能够真正的成为群众和政府之间的桥梁。

(五)信访单位要创新工作的方式、方法。

对处理涉法涉诉信访过程中遇到的新问题、新领域,信访单位要以法治思维,在法律的框架内以发展的眼光审视,创新工作的模式。如对于某些可以促成和解或调解的案件,要加大调解工作的力度,综合运用心理缓和、矛盾疏导、批评教育、内外合力、直觉观察等方法,找准调解切入点,以期收到良好的效果。信访单位引导信访人以理性、合法的方式反映意见和建议,应贯彻执法为民的理念,高度重视息访工作,树立换位意识,从信访人的设身利益出发,以情动人,以理示人,以法服人。

(六)所有组织和个人都要按法律规则办事,严格守住法律的底线。

解决信访问题,必须建立应有的法律底线,让公民的利益诉求在法律可控的范围内进行,处理任何信访案件都不能用牺牲法律的方法来换取暂时的稳定。一方面,各级党委政府要做守法的表率,改变通过批示、指示、打招呼来处理信访问题的习惯,学会依法依程序来解决问题;立法、行政、司法各机关要严格按法律来办事,各司其职。另一方面,公民信访也要依法进行,公民要按法律规定的途径救济权利。这就要求各地要重点强化和完善行政诉讼、行政复议等制度,积极引导公民通过法律途径寻求救济;加大打击违法信访的力度。对少数人以上访为借口,冲击国家机关、聚众扰乱社会秩序的,应根据有关法律和法规,予以必要的行政或刑事处罚,依靠法治来维持信访秩序。

三、结束语。

信访纳入法治轨道,就要完善法律制度,依法深入的开展信访工作,及时就地解决群众合理诉求,有效预防和化解社会矛盾。

参考文献:

[1]杨福忠.论法治视野下信访功能的定位[J].云南行政学院学报,2012年1期.

[2]杨美蓉,陈守权.涉诉信访的立法原因及对策研究[J].求实,2010年10期.

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