政府在“城中村”改造中的角色定位
【摘要】“城中村”是在我国特有的二元结构制度下农村向城市过渡的产物,它已严重影响到城市整体功能的发挥,对它的改造刻不容缓。
政府应充分发挥政策工具的导向作用,通过有效的政策调动各种力量特别是村民、村集体和开发商参与改造的积极性。
同时政府应当确立以公共利益为基础的利益协调定位,注重多元利益主体参与的协调渠道的构建,突出其利益协调者的角色。
【关键词】城中村改造利益关系政府角色 “城中村”即都市里的村庄,它笼统地指坐落于城市之中或位于城市周边的产业结构与职业结构都基本上已经非农化的村庄。
它是在我国特有的土地所有制和文化背景下,快速推进城市化过程中出现的一种城市化问题,它的存在已严重阻碍了城市的进一步发展,影响到城市整体功能的发挥。
但“城中村”改造工作是一个涉及多方利益主体的过程,所以在进行二元结构制度变迁的同时,调节好各方利益关系达到多方共赢,对于“城中村”改造的顺利进行和最后成功至关重要。
一、“城中村”改造中的多重利益关系 “城中村”改造存在着四方利益相关主体:政府、村民、村集体和开发商。
各利益主体间形成了以政府为核心,其他各利益主体之间互为制衡的利益关系。
政府以社会多元利益(包括社会公共利益、政府自身政治利益和经济利益)代表的身份来推动“城中村”改造。
解决改造前后房地产产权确认和补偿问题是处理政府和村民之间关系的主要内容。
通过政策工具防止出现改造烂尾及村民无法回迁等问题,也是政府的职责所在。
“城中村”的村集体与一般的村委会不同,在行政的隶属关系上它是区一级政府的派出机构,在经济上又是一种“变异的新村社共同体”。
它有自己的经济利益,有自己的村办公室和自身的大量物业,因而有自身利益的保护需求。
但它又是政府的得力助手,包括改造的发动和村民的组织动员都离不开村集体的协作配合。
政府在确保城市发展规划要求的前提下,兼顾开发商的利益,确定合适的开发强度,分担合理的市政配套设施。
同时还要考虑如何采取地价优惠或补贴的方式,给开发商适当让利。
因此,让利幅度的大小就成为双方能否开展合作的前提。
虽然两者间总体利益是一致的,但由于信息的不对称,村族群关系复杂、综合素质不高等原因,村民的利益在一定程度上是掌握在他们的代言人——村集体手中,两者间往往村集体处于强势主导地位。
村集体在改造中既要保护好村民的切身利益和自身利益,又要配合好上级政府开展工作,村集体在改造中始终扮演着十分重要的角色。
两者间主要是拆迁安置补偿问题,主要考虑开发商以何种方式、标准对村民进行安置补偿的问题。
开发商获得“城中村”改造权后,同样离不开村集体的支持和配合。
由于村集体的特殊角色,必须得到开发商的支持,这是开发商成功改造的重要保障。
“城中村”的最终改造方案,实际上是政府、开发商、村集体和村民这四方利益平衡的和约安排。
其改造的实质是通过解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置四方面问题来平衡政府、村民、村集体与开发商四者间的利益关系。
二、政府协调各利益主体的对策 政府作为市场规则的制定者肩负着协调各方利益主体之间关系的重任,依法保护农村集体经济组织及其成员的合法权益,统筹兼顾国家、社会、集体、个人及投资者的利益。
由于政府在政治理性约束下,追求的目标是多元利益,包括政治利益、公共利益与维护村民、村集体的既得利益及开发商介入的社会平均收益,可依赖的资源是其掌控的公共权利和政策手段,故应采取组织化动员的策略来动员相关利益方参与改造。
第一,政府应成立“城中村”改造工作领导小组或办公室,负责“城中村”改造有关政策的调研、制定,重大项目的决策、协调工作;审批“城中村”改造专项规划和改造详细规划以及改造计划和专项资金使用计划;审定“城中村”改造项目及改造项目的设计、建设及监理单位;制定“城中村”改造项目建设审批程序、制定或审批“城中村”改造工作方案、具体的改造实施计划和方案;协调、监管“城中村”改造项目的建设实施,对拆迁安置、房屋销售、优惠政策收益进行监督管理;对改造建设单位与被拆迁户签订的差遣补偿安置协议进行审批。
第二,“城中村”改造要实现彻底的农村、社会、经济、管理体制的“无形改制”,及旧村的拆除(改建)和新社区建设的“有形改造”。
政府应当组织、协调好“城中村”改造办、规划、国土资源、建设、农业、市政、园林、市容环卫、房地产、民政、计划生育、公安消防、发展计划、财政、审计、监察、劳动保障、教育、城市管理行政执法等有关部门,使其在各自的职责范围内,互相配合。
也只有实行政府主导下的改造,“城中村”改制及改造建设管理工作才能顺利完成。
尤其是“无形改制”中集体土地依法全部转为国有土地,村民由农业户口转为居民户口。
依照有关规定撤消村委会设立社区居民委员会,农村集体资产依法进行清产核资和股份量化后转变为股份或混合所有制经济,这些工作完全需要政府协调完成。