当前税收调控面临的约束与政策选择

自市场化改革以来，生活中每出现一次非常现象，我国都强调并实施了宏观调控。应当说，市场化程度越高，宏观调控就越强调经济调控和经济调控中的间接调控，即采用市场化的调控方式。但事实上，我国自1998年起开始的以积极财政政策实施为主的宏观调控主要为直接调控，而2004年3、4月份开始为防止经济过热而进行的宏观调控主要是“管住土地、管住信贷”的行政调控。这表明，我国宏观调控并未按市场化要求以经济的间接调控为主。究其原因，就税收而言，其宏观调控作用的发挥仍面临以下主要约束或障碍。

1.市场化程度有待进一步提高。改革开放以来，我国市场化程度不断提高。其基本表现：一是非。国有经济迅速，占国有经济的比重不断上升，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局初步形成；二是国有改革取得重大进展，大部分国有大中型企业建立了企业制度，大部分国有小型企业实行了改制；三是价格改革取得决定性胜利，资本和劳动力等要素市场形成规模并日臻完善；四是适应市场经济要求的计划、财政和等方面的体制改革已取得重大突破，宏观调控体系框架初步建立。因此，我国商务部发布的《2003年市场经济发展报告》认为，2001年中国市场经济发展的程度已达到69％，说明经过这些年的改革，我国已成为一个市场经济国家。但这一数字也告诉我们，我国市场化程度仍然不高。而且，许多事实也证明，我国政府干预仍然过强。而税收作为政府的间接调控手段，需要借助市场力量才能运行。

其基本原因在于，宏观调控生效隐含的一个前提条件就是，为便于任何宏观调控措施的实施都能够迅速、准确地通过政策中介传递到基本的经济单元，使其能根据自身利益作出选择，以间接地实现预定的宏观调控目标，经济市场化程度就必须很高。但从现实经济生活中我们不难看到，无论是企业还是个人的行为都还不尽合理，还没有成为规范的市场经济主体。其具体体现是，从企业的经济行为来看，无论是公有产权还是私有产权，都还存在着产权不清晰或不甚清晰的，也没有按市场经济的要求建立起规范的现代企业制度，企业生产经营行为短期化、产品缺乏竞争力、资源配置和使用效益不高等现象十分突出。就个人经济行为而言，作为劳动力，尚难以按市场经济原则公平自由流动；作为消费者，尚未完全以货币所有者身份进入市场；作为投资者，尚不具备独立的资格自由从事多种生产经营活动。这在很大程度上阻碍着我国宏观调控措施的生效。可见，我国宏观调控面临的还是不成熟的市场经济，我国市场化程度尚待提高。

2.税收尚未在实质上占居财政收入的主导地位。自1984年、1994年两次大的工商税制改革以来，我国税收较之前30余年以前所未有的广度与深度涉及到经济生活的方方面面，在整个国民收入分配由“先扣后分”转为“先分后扣”的方式的同时，整个财政收入相应地由税利并存，以利为主转变为以税为主，且税收成为政府最重要、最基本的收入来源。但事实上，这种状况更多地体现为政府预算内收入的情形。

在我国，自20世纪80年代中期实施创收制度以来，总的来讲，我国收入分配呈现出多样化与复杂化的特征，这使得我国的国民收入与GDP的分配情况基本上是不清楚的。尽管这些年我国整顿、取消了一批对企业的不合理收费，但费大于税的状况并未得到根本扭转，1990年代末甚至有学者依据许多个案资料，估计我国的政府收入实际上是税收、预算外收入、税外收费收入三分天下的格局。如果上述判断能够成立，那么，我国税收收入在整个政府收入中的基础地位远未确立的命题就是成立的。换言之，由于我国列入政府预算的税收收入或财政收入只是政府收入的一部分，或者说，除规范的政府收入外，还有其他支撑政府支出的资金来源，相应地，对于企业来说，税收也只是企业负担“政府公共支出”的一个部分。

利用税收政策实施有效的宏观调控，必须具备的一个基本前提是：政府与纳税人的关系基本上是一种税收关系。这是因为，在市场经济条件下，政府支出的范围主要限于为提供难以按市场原则提供的公共商品，而税收则是市场经济条件下最基本的和惟一的公共收入形式。

只有将政府与企业的分配关系真正确立为税收的征纳关系，使税收收入真正成为政府的基本收入分配形式，使纳税成为企业最基本的支出，从而真正确立税收在政府收入体系中的主体地位，税收对经济活动的诱导作用才能真正得以实现。

3.基础环节的缺乏，使得税收宏观调控的传导机制不顺畅。税收调控具有自己的特定范围和作用机理，因此，在我国实施税收宏观调控过程中，因基础环节的缺失，或与其他调控手段的木配套，也会使得税收宏观调控的传导机制受阻。就消费而言，一般认为，税收对低收入者的消费较大，而对高收入者的消费影响较小；对需求弹性小的商品征税影响较小，而对需求弹性大的商品征税影响较大。显然，上述作用机理仅仅适合于消费者购买商品时的作用，如果消费者不消费，则税收作用将无从发挥。而我国因三个原因正抑制着消费。一是社会保障不到位。在中国实行市场化改革后，个人收入分配逐渐按要素的量与质进行，而这种分配必然加大收入差距，而且，由于我国市场化改革时间尚短，收入分配尚不规范，权力介入分配的情况仍比较普遍，由此进一步加大了收入分配的两极分化，也必然会抑制消费，因而特别需要强化社会保障。但由于我国‘社会保障水平低，因而人们往往不敢消费。二是义务不到位。据测算，中，下降的主要是非国有性质的投资。而民间资本退出的必然结果是，为外资及国有企业腾出了更从容不迫的利润空间。目前，宝钢、马钢等几乎所有知名的钢铁企业集团的产能扩张都在有条不紊的进行中，而外资进入钢铁行业的热情也在不断高涨。

4.政府职能至今未发生根本转变，税收政策的确立主要考虑的是财政收入的取得。税收是政府履行其职能的财力保障。因此，政府职能如何定位从根本上直接决定着税收政策的确立。

传统计划经济体制下，我国政府职责的确立实际上奉行的是“无限政府”的，而市场化改革后，政府应为“有限政府”和“有效政府”。但问题是，时至今日，我国政府仍热衷于上项目，且当前财税体制的一个重要特征就是，事权向下放，财权向上收，从而也对地方政府热衷上项目起到了推波助澜的作用。

事实上，市场化改革后，尤其是中国“人世”后，不管是中央政府还是地方政府，首先要解决的就是从政府作为市场的主体转变为企业作为市场的主体的问题。因为在现有的体制下，整个市场经济的主体其实不是企业，而是各级政府，其效应：一是有助于地区封锁和地区之间的竞争；二是导致粗放经营。因为政府要讲政绩，而政绩一般与很多项目挂钩，且政府的政绩又是短期行为，因而必然导致粗放型经济发生。

而按照经济学的，无论一个政府有多么复杂深远的存在理由，它作为一个公共机构最基本的功能都是简单清晰的，即组织和执行公共商品的供给。这些公共商品包括：产权保护、经济环境与秩序、基础设施、公共服务、国家安全等。

但在政府职能未发生根本变化的情况下，我国税收政策考虑的主要问题其实就是为国家获得足够多的财政收入。其突出表现是，我国回避税收负担问题的。

新中国成立以来，我国主要采用大一统的计划经济体制，税收负担问题作为一个重要的财税问题自始至终未能得到应有的重视与研究。1984年进行的第二步“利改税”与工商税制全面改革，简单地按一个缺乏足够理论依据的“国家得大头、企业得中头、职工得小头”的原则确定税负水平，并试图从以往的完全“以利代税”过渡到完全的“以税代利”，因此，这一时期，我国财税工作的重心是财政收入形式的选择及增收的可能性的发现。相应地，此时期财税工作主要是不断地调整国营企业纯收入分配的形式，寻求完全的“以税代利”，以及不断地增设新税种，寻求增收途径。在政府职责不变，财政支出压力不断加大的情况下，1994年的税制改革要求在既不减少税收收收入，又不增加企业负担的夹缝中进行，同样以“基本保持原税负不变”为基本原则，因而严重制约了税收宏观调控作用的发挥。