关于依法治税的基础性、层次性研究
自1988年全国税务工作会议提出“以法治税”，继之正式确立“依法治税”的指导思想。这十几年来，在这一总方针的指导下，税收法制建设得以加强，税收管理日趋规范，税收执法监督制约机制初步建立，有力的推进了税收事业的。特别是1996年，江泽民同志“依法治国，建设主义法制国家”的治国方略的提出，更是赋予了依法治税全新的视角和内涵。依法治税作为依法治国的重要组成部分，正是依法治国基本方略在税收领域的具体体现，而且随着社会主义市场体制的逐步建立和完善，税收在国民经济发展中的地位和作用日趋重要。作为税收工作的基本方针和税务工作者的基本职责，依法治税是实现税收工作目标的重要保证，也是一个长期、复杂、艰巨的系统工程。在这样的社会大背景下，也对依法治税的及实践提出更高的要求，特别是在依法治税的基础性研究和层次性研究等方面，存在着许多亟待解决的课题。
自依法治税的思想提出以来，依法治税就成为了税收工作的一个指导性目标和中心工作。在当前关于依法治税的理论与实践中，对依法治税普遍存在着两种倾向性认识，一种是将依法治税置身于社会主义市场经济的大环境中，社会主义市场经济就是法制经济的角度，认为税收需要依法办事，特别是税务机关作为征税主体和国家税务管理机关需要首先强调依法规范自己的征税行为，从而促进社会经济的发展，进而在税收领域树立政府管理和社会主义法制的权威性和公信力；另一种则更多地从税收工作实践中存在的客观现实出发，着重强调税收体系、税收执法环境、税收执法监督以及干部队伍素质建设等方面来加以阐述。这两种倾向性的认识实际上分别表述了依法治税的内涵与外延。概括而言，对依法治税可以作如下认识：1）依法治税体现的是人民群众的根本利益，因此其主体应是广大人民群众及国家（具体为代表国家征税的国家机关）；客体是纳税人的依法纳税行为和国家的依法征税行为。2）依法治税的渊源是税收法律法规。3）依法治税的实质是实现税收的法制化和法律化。4）依法治税的基本要求是确立和维护税收法律法规的权威，在税法面前人人平等，营造人人遵守税法的社会环境。5）依法治税的核心是法治。
2001年8月1日召开的全国税务系统依法治税工作会议中，金人庆同志的讲话对依法治税的指导思想进行了阐述、提出了依法治税的总体要求并对依法治税的具体目标都给予了明确。依法治税的指导思想是：以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指引，坚决贯彻依法治国基本方略，结合深化税制改革和征管改革，将税收工作的重心转向法治导向型；以提高税务执法队伍素质为着力点，以信息化建设为切入点，以建立健全内部执法监督机制为突破点，以整顿和规范税收秩序为着重点，进一步规范税收执法行为，全面提升依法治税水平。依法治税的总体要求是：以马克思主义基本理论为指导，在依法治国的总体框架下，将依法治税作为税收工作的灵魂贯彻始终，自觉维护税法的权威，确保税法得到普遍、公正、准确、有效的实施，逐步形成有特色的完善的税收法律体系，规范的税收执法体系，有效的税收执法监督体系和健全的税收保障体系，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。根据社会和经济发展的客观需要，推进依法治税要与经济体制改革和民主法制建设同步进行，协调发展，在当前阶段依法治税的具体目标是：税收法制基本完备；执法行为全面规范；执法监督严密有力；执法保障明显改善；队伍素质显著提高。
依法治国是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我国社会主义法制建设的里程碑。江泽民同志在十五大报告中明确指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，保证国家各项工作都依法进行。”依法治税作为依法治国的重要组成部分是依法治国基本方略在税收领域的具体体现。国家管理税收事务要完成党和人民赋予的使命，保持正确的方向，保障国家的政令畅通，也必须按照法治的要求，转变治税观念，改进治税方式，以依法治税作为贯串税收工作的核心方式来进行。这是依法治国理论在依法治税领域的实践。而且对于依法治税本身而言，在我国当前正处于向社会主义市场经济转轨的过渡时期，新形势下，在税务领域与法律领域以及税务与法律交叉领域，出现了许多新情况、新问题。有些问题（如纳税意识的增强、征管制度的制定与落实、税务干部的严格管理等）可以通过普法宣传和税务部门内的依法治税来解决；但还有相当数量的问题（如新旧税法的衔接与解释、中央与地方在国税、地税征管实践中出现的法规竞合与冲突、涉外税制中国民待遇与普惠制的具体问题及税务立法、行政、司法的权力制衡关系等），仅仅依靠普法宣传教育和税务部门内的依法治税是很难甚或不能解决的。对于这些问题，只有将依法治税真正上升到依法治国的高度，对之加以总体评价和透视，同时认真作好其他部门及各涉税方面工作，将之作为综合治理工程的重要环节予以重视，方可起到建设性作用。
税收法定主义是法治国家普遍适用的税收基本原则，它是指所有税收活动都必须依照法律的规定进行，包括征税主体依法征税和纳税主体依法纳税，其实质是有关征税权行使方式的原则。根据我国《立法法》的规定，这里所指的法律仅限于国家立法机关或最高权力机关依照立法程序制定的法律（包括宪法），而不包括效力层次居于其后的税收行政法规等税法的其它法律渊源。 在依法治税的全领域中，税收法定主义的身影无时不在，在税收的立法、执法、司法、守法及法律监督等涉及税收法制的各个方面，无不体现着税收法定主义所要求的严格依法办事的原则。具体有以下一些主要：1）税的开征或税种的设置必须由法律规定，每开征一种税都应当制定相应的税种法，没有法律依据，国家就不能征税，人民也不得被要求纳税；2）课税要素，包括纳税人、征税对象、生产率等，都必须由法律明确加以规定，征税机关只能严格据以执行，而无自由裁量权；3）凡属税法规定的征税事项，税收征管机关应依法严格征收，不得随意减免税，也不得不征税；4）税收征纳程序和税务争议的处理程序必须由法律规定，征税机关应依法定程序征税，纳税主体也应依法定程序纳税，且有获得行政救济或司法救济的权利；5）对于税收征纳过程中的不法行为有严格的法律监督制约机制。
（一）税收立法。
税收立法的缺位与不足是我国当前依法治税的首要薄弱环节。在邓小平同志提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的四个法制中心环节中，有法可依是根本性的前提，在税务领域当前仅有《税收征管法》、《外商投资所得税法》、《个人所得税法》三部以程序法为主的专门性质税法，而对涉及税务执法实体内容的税种法以行政法规的形式规定。尤其需要引起特别关注的是在我国的根本大法《宪法》中，仅以第56条规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，而在我国征税对象中，公民纳税人所缴税款只占全部税款相当小的部分，如果某一法人或非法人单位利用《宪法》规定的缺位，对于税务机关的征税行为引用《宪法》第56条的规定予以拒绝，税务机关在法理上将很难寻找足够的法律依据加以反驳。改革开放二十余年来，我国的社会经济状况发生了翻天覆地的变化，《宪法》也根据我国的生产力发展水平几经修改，但这一涉及国民经济基础的重要法律规定沿用的还是1982年计划经济制定的条款，其弊端与不合时宜之处一看便知。而且在税法领域，如果不对《宪法》规定进行修改，将会对《税收基本法》的出台构成重大的法律障碍，因为从法角度而言，基本法属宪法性、纲领性的法律，应由全国人大以三分之二以上的代表通过，基本法的制定也不得脱离宪法而单独存在，在我国法律门类中，由于众所周知的原因，只有《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，在专门的部门法领域，还没有专门制定基本法的先例。因此，如不对《宪法》进行修改，而寻求以制定《税收基本法》加以修补的办法，也不能从根本上解决宪法依据不足的问题。
另外，在税务立法领域，当前较紧迫的是做好新出台的《立法法》和《征管法》的立法衔接工作。《立法法》规定，“对基本经济制度以及财政、税收、海关、及外贸的基本制度只能制定法律”，这是《立法法》依照税收法定主义对税法制定作出的明确规定，将对我国税法领域实体法以行政法规为主的法律体系格局产生重大，同时在税务执法过程中将对法律依据提出更高的要求。继新《征管法》出台后，还应对《外企所得税法》、《个人所得税法》涉及征管的条款作出相应的修改，特别是《外企所得税法》随我国正式加入WTO，需要根据国际协定及国际惯例进行修订，同时出于保护民族企业及给予公平竞争环境的需要，也要对涉外税收条款中的超国民待遇的政策及做法加以修改及调整。
在税务执法领域，需要首先解决的是“执法必严”的问题。作为一名处于执法第一线的税务执法人员，笔者感到，在税务执法的实际过程中，有法必依相对较好，经过长期坚持的普法宣传教育，以及自上而下对依法治税的重视是其中最重要的保证和基础，近几年来金税工程、CTAIS系统的推行和税务机关办公自动化的初步普及，为执法活动提供了技术支援和物质保障，同时也在技术上对执法人员的岗位职责进行了明确，税务执法人员一般都较清楚在自己岗位上不依法办事的法律后果，相对于这种低层次的“有法必依”而言，税法本身不多也是一个很重要的客观原因。但就“执法必严”来说，问题主要在于执法随意性较大，执法程序及流程还须进一步明确规范，需要切实推行税务行政执法责任制和税务行政执法过错责任追究制度，在实际推行，同时也要防止矫枉过正，避免两个极端的出现：其一是对违法处罚畸轻畸重，上级要求严时重，为了便于执行或存在其他因素时轻，出现显失公平的情况；其二是为了防止上述情况，忽视法律赋予的自由裁量权的正确行使，限制过多过死，丧失执法的灵活性及人本主义思想，背离打击违法的根本目标。