【论行政裁量权及其控制】行政裁量权
容提要行政裁量权是现代各国行政法具共性部分是实现政府职能所必权力。
行政裁量迅速增长会和扩张影响着社会方方面面;行政裁量又是容易被滥用种权力必须将其束缚定原则和框架。
行政法行政裁量设置了系列运行规则要其存和行使必须接受定控制包括立法控制、行政控制和司法控制等。
关键词行政裁量、立法控制、行政控制、司法控制、行政裁量概念析行政裁量是行政权重要容是其显著独特部分广泛存几乎所有行政领域。
但目前不少专著或都比较广泛地使用行政由裁量概念尤其强调由二。
其实这两概念是有区别对这两概念混会导致认识上存诸多偏颇。
德国行政裁量是指行政机关由法律授权法律规定构成要件实现可以定是否使相应法律效产生或者产生何种法律效。
[]德国法学界对由裁量概念使用是非常谨慎只非常狭窄围使用由裁量。
与相对应英美法系国行政法学界多是对行政裁量进行描述很少给它确切界定而且更宽围较多使用由裁量概念。
如王名扬先生《美国行政法》就使用是由裁量概念由裁量是指行政机关对做出任何定有很由可以各种可能采取行动方针进行选择根据行政机关判断采取某种行动或不采取某种行动。
行政机关由选择围不限定容也可能是执行任方法、、地或侧重面包括不采取行动定。
[]相对陆法系国英美法系国把行政裁量置更宽广围加以研究而陆法系国传统上更突出从行政行角分析行政裁量。
外英美法系更侧重从程序角对行政裁量进行分析而陆法系多重视行政裁量实体方面。
而我国学者对行政裁量相关概念使用较混乱概念上更多借鉴陆法系对行政裁量界定却使用上似乎又向英美法系那样更宽围使用行政由裁量。
笔者认对两概念界定是十分必要。
羁束行是指其要件和容都有法律规具体而严格加以规定行政主体处理行政事项作出判断只能因循规定不承认行政主体裁量余地行[3]。
裁量行是指行政主体及其工作人员根据法律规所设定围限标准或者原则按照己理作出判断和处置行[]。
羁束裁量行是指法律规只对某种行容方式和程序作了定围和幅规定允许行政主体法定围和幅凭借身判断进行裁量行。
如《华人民共和国道路交通管理条例》7条规定对醉酒驾车行政机关可以00元围课以罚款。
所谓由裁量行是指法律规只规定了原则授权行政主体合立法目和法原则前提下主采取相应措施作出裁断行。
这种裁量多用行政主体对不适合按照客观法则进行法律判断政治性政策性事项以及基高专门性技术性知识所做出判断。
但这种划分不是绝对由裁量行与羁束裁量行相比只是受拘束程不而已。
根据德国学者观其实这两种裁量都属选择裁量即不法定措施行政机关根据案件具体情况选择哪[5]。
与对应德国学者另种分类则是定裁量即行政机关只能定是否采取某法定措施[6]。
而且有些情况下两种裁量是行政机关采取措施不步骤如警察面临治安危险首先要定是否定干涉其次是如定干涉将采取什么措施。
通上述分析我们可以看出行政由裁量相对行政裁量只是其分类二者不宜混。
二、行政裁量两重性行政裁量权现代行政领域发展空拓宽是渐进程。
当行政权涉及围较窄行政权运用也只能遵循无法律即无行政严格法治主义。
但随着现代社会发展行政涉及领域也不断扩完全遵循严格法治主义理念将无法应对纷繁复杂行政管理事项。
行政裁量权存对弥补立法不足促进行政管理效率提高调动行政主体主观能动性方面都有积极义。
但行政裁量权滥用也存极可能性从权力身性质看任何项权力都有腐蚀性和侵犯性总是趋滥用由裁量权灵活性又定了他更易被滥用。
行政裁量权尤其是由裁量权滥用构成违法往往是隐蔽不易人们所识破。
实际操作由执法人员千差万别人素质和价值取向不将会导致对法律规理不从而也会产生行政裁量权滥用。
更有甚者行政机关工作人员出机关和身利益出发会选择那种有利他们己做法而不是选择有利公共利益那种做法。
滥用裁量权形态主要包括裁量逾越即没有选择裁量规定法律;处不正当目;考虑错误和不相干原因;遗忘了其它有关事项;不作或迟延;背离了既定判例和习惯等。
行政裁量权存是必然但我们也必须对其进行控制避免行政裁量权滥用和因而产生腐败并进步避免滥用行政裁量权对公平正义和法治造成威胁。
对行政裁量权控制是复杂问题因控制也关系行政裁量权身运用效率及灵活可以说是系统工程要多方面努力。
三、行政裁量权立法监控这里所说立法既包括立法机关制定法律地方性法规也包括行政机关制定行政法规和规。
通立法可以从以下几方面对行政裁量权加以控制()缩行政裁量围。
立法赋予行政裁量权应慎重不要轻易赋予行政机关裁量权通修改现行法律法规逐渐缩行政裁量围。
这种方式实际确实存很困难但我们可以立法技术上进行改变。
如行政管理具体规尽量避免用词模糊性而使用较确定概念从而相对地缩由裁量领域变由裁量羁束裁量甚至变定裁量。
立法宜粗不宜细代已成历史从立法上控制行政裁量围定程上还是可以实现。
具有宽泛行政裁量权情况下越要严格行政程序加以控制通程序公开和公平原则将法律规所设定适当程序适用行政裁量。
世界上没有国制定出统行政实体法而多数国都拥有统规行政程序法或各种单行行政程序法。
我国也应借鉴国外行政程序立法验通严格明确行政程序法规定控制行政裁量权运用。
抽象行政行量上剧增由违法问题日趋严重而且抽象行政行旦被滥用它更围多次适用比具体行政行更具有危险性和破坏力。
《行政复议法》规定了对部分抽象行政行审奠定了司法审技术基础我们目前也可将对抽象行政行司法审围局限行政法规规外其他规性件。
(四)立法机关与行政机关应加强法律释工作防止并克对不确定法律概念释随扩和缩。
尤其是行政机关制定例如实施细则行政法规和规应对不够确定概念、对象、标准、幅、围及裁量权行使方式程序作出进步合理规。
因行政机关这种准立法不仅具有和区域、行业相对稳定性并且还有专门人员技术熟悉优势合理规行政裁量方面可以发挥更作用。
四、行政裁量行政控行政主体身理性认识提高是对行政裁量权良控制组成部分。
对行政裁量行政控可以从多方面考虑()通行政规性件使行政裁量权行使规化。
行政法规和规制定主体仅限少数行政机关但所有行政机关无无刻不发布着行政规性件并且这些规性件规定更加明确更加细化可以尽可能缩宽行政裁量权空。
(二)完善行政程序立法行政主体必须严格按照程序规定行使行政裁量权。
如按照规定举行听证会行政处罚坚持审裁分离作出定要告知当事人理由及复议和诉讼事项。
(三)发挥行政机关部监督机制尤其是行政监察和行政复议制作用实现对行政裁量权控制。
相比对行政行司法审实行有限性原则行政机关部监督无论从广还是深都更有利制止行政裁量权逾越或滥用。
行政机关部监督围不仅包括具体行政行还包括抽象行政行;不仅审行政行合法性还要审其合理性这是目前司法审难以做到。
尤其是部纠错行政复议制复议机关对下级机关及机关行政行进行全面审有利全面及地纠正错误保护行政相对人合法权益保障和监督行政机关依法行政。
从专业性和技术性角看复议机制与其他监督机制相比更具有效性。
行政主体如曾某案件做出定容定或采取定措施那么其所有类案件行政主体都应受其前面所做出定或采取措施拘束对有关行政相对人做出相定或采取相措施。
有人会质疑这是否有损行政裁量灵活性笔者认对行政裁量我拘束原则不可机械地理社会是复杂多变每案具体情况都不完全相行政我拘束是种原则我们应灵活把握。
如当行政机关出现反复无常等情况下不等对待或不等情况下等对待我们就可以认行政主体有违反我拘束原则嫌疑。
(五)建立严格行政责任追究制。
采用严格行政责任追究制并形成既定成规明确奖惩标准和有关程序可以使行政权享有者和实施者不敢滥用裁量权而有助促进其合法、有效地行使行政裁量权。
其质是变职权职责以责任制约权力体现了权力与责任统实现了权力位向责任位变。
(六)提高行政人员素质。
行政是人活动行政裁量权运用也是通行政机关工作人员行直接实现。
公员实施裁量权行政行很程上依赖公员身对国法律法规和政策理依赖公员主观能动性发挥具有较灵活性伸缩性。
因对公员选拔要严格把关并要对公员进行定期培训不断提高公员素质包括化素质工作能力思想品质等使其能主动地从法律觉人民。
行政裁量行政控味着行政机关对身行进行审监督和矫正毕竟是对己违法与不当我纠正。
这不仅要勇气还要定水准能力故不难理其往往不能达到令人满程。
因部控与外部监督相结合才能充分发挥作用。
五、行政裁量司法控制笔者认作救济手段司法审是对行政裁量有效监督制约手段但目前我国司法审体制还进步加以完善。
()突破现有司法审有限性原则。
立法者规定对行政行司法审遵循了司法权有限基规律赋予了行政机关以积极能动地推进各种事业所必基由空。
但是由现代行政扩张导致行政裁量围扩行政相对人受行政裁量不法侵害可能性也会增;如相应司法救济广与深不随增加那么相对人合法权益难以得到充分保障。
行政裁量广泛存各种行政领域并不限具体行政行如抽象行滥用裁量权造成危害可能更。
因扩行政诉讼受案围刻不容缓要把切对公民合法权益造成危害行政行都纳入到行政诉讼当接受司法审。
不少学者已对扩行政诉讼受案围可行性进行了论证有人就主张可以先将对抽象行政行司法审限行政法规规以下其他规性件这样也可将《行政复议法》与《行政诉讼法》相衔接起。
传统上各国对行政行司法审主要采用合法性标准拒绝对行政行进行合理性审。
但是随着各国行政由裁量权不断扩张合法性标准对行政裁量权控制已显得软弱无力。
这种新情况下必须有种新控制标准防止行政裁量权行使给行政相对人造成不适当损失。
由合理性标准便应运而生。
现实由行政裁量存广泛由空行政主体不构成行政裁量权滥用与逾越情况下仍然可能造成对公民合法权益损害而且这种侵害更具隐蔽性而且还往往披着合法外衣。
有这种侵害并不定是执法人员主观上故但由行政活动日趋复杂行政主体及其工作人员难免执法活动出现错误虽然不违法却给公民合法权益造成了损害。
如这种情况下不给公民提供司法救济手段显然不利公民权益保护也不利督促行政机关合法行政合理行政。
长期以各国都通对滥用由裁量权或滥用职权扩张性释不断扩合理性标准适用围英国不合理、不相关考虑、不适当动机等[7];美国目不当、专断与反复无常、考虑了不相关因素和考虑相关因素、不作和迟延等[8];德国违反合理性原则、不正确目、不相关因素、违反客观性、违反平等对待等[9]都属合理性审标准。
而我国法律规定合理性审标准仅局限行政处罚显示公正围显然狭窄。
我们应借鉴其他国理论逐步加合理性审标准围。
但我们也要明确法院对行政行合理性判断标准不等行政主体做出行政行合理性考虑标准即法院不能代替行政主体以标准判断行政行合理性。
法院不能用己判断代替行政机关判断法院只审行政机关判断是否合理和公平。
即使对证据事实法院己作出判断得出结论和行政机关不只要行政机关判断合理法院仍然应当尊重行政机关判断。
[0]因现代行政复杂性别问题专业性技术性不可能使法官对所有行政行合理性做出准确判断。
因司法审应确立多层次多维判断基准如有学者主张将争议分事实问题和法律问题而采用不审标准[]相关问题不再赘述。
程序不公正就难以使他人信赖其结论或容正确性。
我国现行法律目前只规定以法定程序作行政行司法审程序性标准致使司法审程序标准狭窄。
笔者认即使没有法定程序依据情况下法院也可根据相关行政程序法律规规定般程序规则或借鉴国外司法审程序性标准验引入正当程序标准判断行政主体对程序裁量是否足以保障通该程序作出行政行合法性与合理性。
(三)司法审引进判例制。
现代成法国与判例法国都借鉴对方先进验呈现两法系融合趋势。
作型成法国法国行政法却是由判例法发展起这确值得我们思考与借鉴。
我国高人民法院近年直进行案例选编但这毕竟不判例制建立。
判例是法律渊且具有拘束力而这些特征都是案例所不具备。
笔者认我国司法释制倒与判例制有几分相似都是从审判实践总结出定验使制化并赋予其约束力指导法院审判工作。
但判例制更具体更细化更有利法院应对复杂多变现实生活。
行政机关通对行政判例学习研究也会增强其对行政裁量权我约束觉性。
(四)借鉴国外陪审团制。
陪审团是审证据基础上对有争议事实做出定并用以作法官判基础。
我国目前人民陪审制并不是真正义上陪审制。
笔者认行政裁量案件建立陪审团制是有其合理性因对行政行进行合理性审更多涉及是事实性问题这正是行政审判陪审团制存基础。
尤其是现代行政许多问题都与定专门性技术性问题相关而法官并不是所有问题专。
如环境污染测定与处罚行政诉讼可以请若干环保问题专组成陪审团对事实问题进行审这样才能对行政裁量行合法性与合理性问题做出更准确判断有利法官适用法律做出公正合理判。
结语现代国要行政裁量建设法治国又必须对行政裁量权进行控制由而带各种相关制相作用。
但任何制变革都要与其他制协调也要我们胆发挥些想象力。
无论任何制变革都不应该是扼杀行政裁量权而应是有利行政裁量权法治原则下正常运作有利合理配置权力有利提高现代国实现政府职能效率和水准。