宏观调控权的法律解析
【内容提要】宏观调控的核心问题是宏观调控权的配置和行使，但学界对此研究尚十分薄弱。
本文着重探讨了宏观调控权方面的几个基本问题，即宏观调控的合法性及其权源，宏观调控权的配置，行使宏观调控权的原则、力度，以及宏观调控权的独立性等，以说明宏观调控权的法律解析对于宏观调控法理论和制度的完善的重要价值。
【关 键 词】宏观调控权/合法性/权力配置/权力行使 基于经济法上的“二元结构”假设（注：经济法理论上的“二元结构”假设，是作为经济法研究的重要前提的一系列“二元分立”的框架。
例如，从人类最基本的心理、需求出发，可将人类的欲望分为公共欲望和私人欲望，进而在经济层面区分公共经济与私人经济，在政治、社会层面区分政治国家与市民社会，在法律层面区分公法与私法，等等。
基于上述“二元分立”，又可进一步分为公共物品与私人物品、政府与市场、公法主体与私法主体，等等。
参见拙文《略论经济法上的调制行为》，《北京大学学报》（哲社版），2000年第5期。
），现代国家的基本职能，可以归结为公共物品(public goods)的提供（注：自从萨缪尔森提出“公共物品”的较为公认的定义以来，对于公共物品的研究日益深入，从而为经济法研究提供了重要理论支持，这在财税法等宏观调控法的具体领域已经有了突出的体现。
），其中包括为市场经济提供良好的法律环境，适时适度地对经济运行进行宏观调控。
由于宏观调控及相关制度具有极大的外部性（注：这里的“外部性”包括“好的”外部性，也包括“坏的”外部性。
实际上，从经济学上说，公共物品是外部性的极端体现；从法学上说，法学研究在很多情况下是在解决外部性问题，经济法也不例外。
），因而对于宏观调控的实施和相关制度的构筑必须慎重，以尽量减少宏观调控对经济活动的负面效应。
现代市场经济的发展与制度的关联日益密切，制度已逐渐被视为经济活动的“内生因素”。
各国的实践表明，无论是鼓吹市场经济的自然演进，还是强调外力推动（注：其实，演进主义与建构主义、自由主义与干预主义等诸如此类的各类主义，在交替兴衰沉浮，这在20世纪体现得最为突出。
但如果把某一种主义绝对地理解，则对于实践贻害无穷。
事实上，在现代市场经济条件下，恐怕无论在理论上还是在实践中，都无法排除或否认国家在某些情况下进行宏观调控的必要性或重要性。
即使是哈耶克之类的自由主义大师，也都强调对“国家干预”或“政府活动”应有正确的理解。
参见哈耶克著：《自由秩序原理》，三联书店1997年版，第279—281页。
我国作为一个“转型国家”、“后发国家”，宏观调控被认为有着不容忽视的作用，财税、金融等领域所取得的一些调控成果也为此做出了佐证。
但是，我国目前主要还是侧重于宏观调控的政策实施，对于宏观调控的法律保障和制度建构，无论在制度上还是在研究上，都还十分欠缺。
通常，权力／权利被视为法学研究上的核心范畴；与此相应，宏观调控权亦应在宏观调控法研究中居于核心地位，但学界的相关研究尚十分薄弱。
在鉴于此，本文将着重探讨宏观调控权方面的几个较为基本的问题，包括宏观调控的合法性问题、宏观调控权的配置、行使宏观调控权的原则、力度，以及宏观调控权的独立性等问题，这些探讨对于完善宏观调控法的理论和制度甚为重要。
一、宏观调控的合法性 宏观调控的合法性（legitimacy，或译为义理性、正当性等）问题（注：合法性是一个有诸多复杂含义的概念，韦伯、哈贝马斯等学者对其认识亦不尽相同。
本文使用的合法性概念，主要限于符合法律规范或规律，以及得到社会公众的拥护和承认的意义。
），是研究宏观调控权首先要涉及到的一个重要问题，它有助于认识宏观调控权的来源和产生基础等问题。
宏观调控的合法性包括其在法律、经济、社会、政治等各个方面的合法性。
如果某项宏观调控行为在法律上不具有合法性，则在强调法治的情况下，其效力就会受到质疑和削弱。
因此，从合法性的角度，宏观调控首先就被分成了具有合法性的宏观调控和不具有合法性的宏观调控。
从法律上说，具有合法性的宏观调控应当是由具有宏观调控权的主体依法实施的。
因此，如果一个主体本身不具有宏观调控权，则该宏观调控就不存在法律上的合法性。
在把法律仅理解为制定法的情况下，宏观调控权的确立、分配和行使等内容，要通过国家制定的法来加以体现。
作为国家主权或更为具体的管辖权的组成部分，从根本上说，宏观调控权同样是整个国民总体的一项重要权力。
随着经济社会的发展，国家的职能和权力也在不断膨胀（注：对此，不仅“瓦格纳定律”和其他许多学者的研究都不断地证实了这一点，而且，各国政府财政支出占本国GDP比重的不断扩大，也有力地说明了这个问题。
参见世界银行：《1997年世界发展报告：变革中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第2页。
），这在很大程度上影响着宏观调控权的产生和发展。
由于“现代市场经济就是有宏观调控的市场经济”，已成为一个较为公认的命题，因此，宏观调控也被认为是现代国家新获取的一项重要职能，其目标是解决经济、社会领域的诸多现代问题。
[1]此外，由于宏观调控作为一种公共物品，是私人主体所不能提供或无力提供的，因而只能由国家承担起提供公共物品的重任。
从这个意义上说，宏观调控首先是国家的一项义务，其次才是国家的一种权力。
依据上述的公共物品理论，宏观调控权只能由国家而不能由其他主体来享有。
尽管在特定的时空人事方面，人类的理性是有限的，并且，按照公共选择理论的假说或其他一些经济学理论，“政府失灵”的问题同样不容忽视，但对于国家的作用，特别是其在宏观调控方面的作用，人们并非一概排斥。
之所以如此，当然是因为国家实施宏观调控，在经济、社会等层面比其他主体有更多的合法性，同时，也与国家对宏观调控立法权的垄断有直接的关系。
事实上，自改革开放以来，特别是确定实行市场经济体制以来，我国对于经济运行的宏观调控及相关立法都非常重视。
从立法上看，宏观调控已被提升到宪法的层次（注：例如，我国宪法第十五条规定：“国家实行社会主义市场经济。
国家加强经济立法，完善宏观调控”，从而把宏观调控提到了宪法的高度，同时，也提出了市场经济、经济立法、宏观调控三者之间的关系问题。
）。
同时，在一些重要法律中，也加入了宏观调控的目标或内容（注：例如，我国的《中国人民银行法》第一条规定：“为了……，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强金融业的监督管理，制定本法”；我国的《公司法》第五条规定：“公司在国家宏观调控下，按照市场需求自主经营，以提高经济效益、劳动生产率和实现资产的保值增值为目的”，等等。
），从而使“宏观调控”被转化为一个法律概念，使宏观调控行为具有了法律上的合法性，进而确立了贯穿于相关法律之间的宏观调控法律制度。
依据宏观调控法律制度所实施的宏观调控行为，具有法律上的合法性，或者说，是具有合法性的宏观调控，这是前面谈到的宏观调控的一种分类。
此外，根据宏观调控是否具有合法性以及效力状况，也可以进一步把宏观调控分为有效的宏观调控和无效的宏观调控。
与此相关的问题是，法律上无效的宏观调控，可能是经济上有效的宏观调控，在两者发生冲突时，有时是很难取舍的。
如果从强调法治的角度出发，则一般会认为，无效的宏观调控，即使在经济上有效，亦应弃之不惜。
但如果从实用主义出发，也许会认为经济上有效的宏观调控，即使在法律上无效，也是必要且有益的。
宏观调控在经济上的合法性，取决于经济上的合理性，实际上就是经济上的“合规律性”。
从一定的意义上说，宏观调控的直接目标是解决经济运行中出现的问题，而其他的社会目标、政治目标等，都是间接性的目标。
如果国家的宏观调控行为符合经济规律，取得了较好的绩效，在总体上增进了社会福利，则该宏观调控就具有合理性，从而就会得到市场主体或社会公众的支持和拥护，获得合法性。
因此，即使一些宏观调控行为不符合现实的法律规定，也会被认为是合理的，并能够得到理解和支持。
例如，我国为应对金融危机而不断上调出口退税率，虽然本身缺少法律依据，但在经济上和公众信心上都取得了较好的效果，就是一个例证。
（注：出口退税率的调整本身是一种宏观调控行为，但宏观调控必须有法律依据，但我国在实施此类宏观调控时，往往存在法律依据不足，甚至违法调控的问题。
出口退税率的频繁变动，同现行制定法的规定存在着抵触，实际上是对纳税人的退税请求权的侵犯，也使法的安定性和可预测性的价值、原则受到了不良的影响。
） 之所以存在上述情况，是因为国家制定的法律总是相对滞后于现实的不断流变的经济活动，而是否符合现实的经济社会生活的要求，则是衡量法律的生命力和有效性的至为重要的标准。
许多国家进行的经济改革或实施的宏观调控，大都是突破已有法律规定的框架的过程，有一些甚至是违反宪法的。
但因其在经济上是合理的，因而这种违宪行为被一些学者称为“良性违宪”。
对于“良性违宪”或“良性违法”问题，人们尚存在不同的认识，但不管怎样，在宏观调控领域存在的“良性违宪”或“良性违法”问题应当越来越少，因为随着法治水平的提高和人们认识的深化，可以通过相关法律的完善来逐步解决这些问题。
我国对宪法的几次修改，对相关法律的制定和频繁变动，都体现了在这个方面的一些认识和努力。
在经济上具有合理性、合法性的宏观调控，由于会取得良好的绩效，对于国家和国民的总体福利的增长是有效的促进，因此，它会使政府的调控行为得到市场主体的遵从，使国家的制度改革得到国民的拥护和支持，使经济能够得到稳定增长，使社会政策目标也能够得到更好的实现，从而实现经济与社会的良性运行和协调发展，这样就能够在社会领域和政治领域获得合法性。
因此，对于经济上具有合理性或合规律性的宏观调控，必须考虑如何在制度上予以保障，使其同时获得法律上的合法性，从而提高其遵从度，实现宏观调控的预期目标。
上述对宏观调控的合法性问题的简要讨论表明，宏观调控权在形式上是来源于相关法律的规定，但在深层次上它还导源于经济、社会等领域的合法性，导源于市场主体或社会公众的认同。
宏观调控权因其在根本上是人民的权力，因而仅具有法律上的合法性是不够的。
宏观调控只有符合经济规律、符合国情民意，以保障社会公共利益和基本人权为目标，才是真正合法、有效的，才是具有各个方面的合法性的。
二、宏观调控权的配置 宏观调控权作为一种权力，必须对其进行有效配置，使各类宏观调控主体的权力明晰，职责明确，这样才能更好地解决集权与分权等问题，才能更有效地进行宏观调控。
在宏观调控权的配置方面，中央与地方的关系问题一直备受关注，其核心是如何解决集权与分权的问题，这也是我国和其他一些国家历史上始终存在的重要问题。
这个问题如果解决不好，就会带来很多问题，甚至形成历史上的“治乱循环”。
对于如何解决这些方面的问题，经济学家提出了很多的理论，也提出了中国的“贾谊定理”（注：我国西汉名臣贾谊在《治安策》中指出：“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。
力少则易以使义，国小则无邪心”，这被认为在历史上第一次以现实主义原则解释了中央和地方的关系，其思想亦被张宇燕等学者概括为“贾谊定理”。
参见何帆：《为市场经济立宪》，今日中国出版社1998年版，第212—213页。
），其核心是通过分权来“强干弱枝”，避免出现“弱干强枝”或“弱中央强地方”的局面。
[2](P120—121)这些对于认识分权的问题都会有所帮助。
一般说来，中央级次的物品应当由中央政权来提供，而具有地方特色的物品，应由地方来提供。
这是财政联邦主义(fiscal federalism)的基本精神。
对此，施蒂格勒、奥茨、布坎南、蒂布特等著名学者都曾经有过许多具体的论述，并提出了许多具体的理论。
[3](P338—356)从公共物品本身来看，实行适度的分权是较为必要的，这在发展不均衡的大国更为必要。
但是，具体到宏观调控这类公共物品，究竟应当如何来提供，由谁来提供，谁有权来提供，则是一个重要的问题。
根据目前的认识，人们一般认为，尽管在现实中“宏观调控”一词被泛化和滥用，但它在经济学和法学上是有其较为明晰的边界的，即宏观调控是国家站在全社会的总体立场上对宏观的经济运行所实施的调节和控制。
因此，宏观调控的主体应当是国家，应当是国家的最高政权机构，而不是基层的政权机构，否则就不能说是“宏观”调控。
因此，对于宏观调控权的配置应当有一个合理的界定：实施宏观调控的主体，不能是地方政权，而只能是国家的最高政权。
也就是说，尽管宏观调控同微观市场主体的活动和利益相关，但它是一种中央级次的公共物品，只能由中央政权来提供。
（注：著名学者马斯格雷夫认为，就维护宏观经济稳定和保障收入的公平分配来说，中央政府应承担更多的责任，而宏观调控主要是解决上述问题，因而诸如财税、金融等领域的调控，应由中央政府实施。
参见前引何帆著，第192—195页。
例如，在财税方面，中央与地方之间的“谈判”已经形成了一种“主—从博弈”；在金融方面，地方的盲目或违法投资、集资、融资等行为，已经形成了对国家金融调控的弱化或对抗，等等。
由此有学者认为地方政府更符合“邪恶假设”，即其行为更会引发经济波动。
（注：何帆认为，地方政府的“邪恶行为”恰是分权的不规范所致。
参见前引何帆著，第106页。
）如果能够把宏观调控作为中央级次的公共物品来认识，并施以必要的法律保障，则会有助于解决中央与地方的分权问题，以及地方对宏观调控的对抗问题。