建立适应新形势的大调解机制

2003年4月，面对当时因经济转型而涌现的大量社会矛盾纠纷，南通市在全国率先探索建立了社会矛盾纠纷大调解机制。三年多来，共调处各类社会矛盾纠纷136478件。调处成功率达97％以上，有效解放了基层党政领导的精力、解放了基层警力、解放了生产力，促进了社会的平安和谐和经济的跨越发展。

一、整合资源，整体联动，彰显大调解的本质特征。鉴于现阶段矛盾纠纷的新特征、新特点，南通市着力构筑融司法调解、行政调解、人民调解于一体的大调解新机制。这一新机制的核心在于有效整合社会资源、实行整体联动。在工作格局上，建立了党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动的社会矛盾纠纷大调解工作新格局。在组织网络上，全市构建了市大调解指导委、县调处中心、乡调处中心、村(社区)调处站、十户调解小组和基层调解信息员的大调解工作网络。在这六级网络中，突出县级调处中心的龙头作用和乡级调处中心的主体作用，以及村(居)调处站的基础作用。随着近几年各类经济园区和民营企业的发展，大调解网络也不断延伸。现在全市9个县(市)区、134个乡镇(街道)和2255个村(居)、园区都建立了大调解组织，不仅组织逐步完善，而且日益体现其社会公信力。在工作职能上，县、乡两级党委政府授予调处中心矛盾纠纷分流指派、调处调度、调处督办、“一票否决”建议和渎职责任追究“五大职权”，确保了调处中心有责有权，从而使大调解的参与主体更为广泛，人员组成更加科学，调处工作更有权威。

二、立足“四大转变”。不断创新调处机制。随着大调解机制的不断完善，实践中呈现出“四大转变”的显著特点。一是变小调解为大调解。改变了以往少数人调解的模式，通过聚集和整合社会各方资源，建立各方参与、联调联动的新格局。二是变单一调解为综合调解。实现群众自治行为和政府行为的有机结合，对各种调解组织、调处方法、调处手段进行全员整合，综合运用民事调解、行政调解和司法调解方式，把党的政治优势与政策调节、依法调处和以德化解相结合，综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段进行全方位调处。三是变无序调解为规范调解。从接访、受理、调解到解决问题，实行一条龙服务，建立健全了预测预警、排查调处、情况报送、分流督办、部门包案、奖惩考核、责任追究等制度，使调处工作从内容到形式，从过程到结果都严格进行约束。四是变被动调解为主动调解。针对新时期社会矛盾纠纷的多发性。把集中排查和经常性排查有机结合起来，及时发现各种影响社会稳定的矛盾纠纷，增强调处工作的预见性、主动性和针对性，确保社会矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。县(市)通过建立调处小分队，实行“坐堂受理”与“巡回调处”相结合。主城区通过建立市区联动机制，培育联排联调新优势；各地通过建立严密的规章制度，不断完善运作机制。县、乡两级调处中心实行“统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理”的“五理”工作机制，将辖区范围内涉及不同主体、不同领域、不同性质的民事争议、行政争议等纳入调处范畴，真正做到有案必受、有受必理、有理必果、有果必公。

三、把听证对话制度引入大调解机制，有效拓展大调解的新内涵。县(市)区和大部分乡镇调处中心设立了听证对话厅(室)，对政府即将出台的相关政策措施，通过听证对话这一平台，就一些涉及群众切身利益的政策出台和群众关心的热点、难点问题，进行说服教育，入情入理，循循善诱，不以势压人，不简单粗暴，使群众真切地了解当地党委政府的决策措施。同时，对改革和建设中涉及群众切身利益可能引发的新矛盾，见微知著，防微杜渐，不断完善，使决策能符合实际，把问题消除在萌芽状态。2003年以来，全市县、乡两级调处中心共组织听证对话1012场次，参加的群众代表32793人次。实践证明，听证对话交流为群众提供了参与政府决策的机会，拓宽了了解政府信息的渠道，已经成为党政领导与普通群众增进感情的恳谈会、政策出台的咨询会、政策实行的诠释会、政策效果的评估会，成为从源头上减少矛盾纠纷发生的一个行之有效的好形式。

四、建立公调、诉调、检调三大对接新机制。实行大调解中心的社会资源与司法专业资源的有机结合。在“公调对接”中，实行县调处中心与县公安局、乡镇调处中心与派出所、警务站与村居调处站三个不同层面的对接。其中乡镇一级是关键，主要采取三种模式：即“驻所制”，由各级调处中心选派工作人员或招聘社会人员，经培训合格后，进驻派出所调处站负责调处110接处警中的矛盾纠纷：“派驻制”，由派出所选派民警进驻调处中心，参与矛盾纠纷调处：“移送制”，即派出所对110接报的复杂疑难矛盾纠纷，在先期处警取证后按程序移送各级调处中心受理调处。去年通过“公调对接”机制调处矛盾纠纷4762起，调处成功率达97.9％，实现了公安调处能力与打击能力、防范能力的整体提升。在“诉调对接”中，县(市)区法院在县(市)区和规模较大的乡镇调处中心设立巡回合议庭，加强对调解业务的指导。依法确认和支持调处中心形成的调解协议的效力。2003年4月以来，全市达成调解协议后提起诉讼的矛盾纠纷数仅为358件，法院对调解协议的采信率达98％以上。在“检调对接”中，把轻伤害、交通肇事等多发性犯罪案件和部分过失犯罪案件作为调解处理的重点。把事实清楚、案情简单、争议和影响不大：情节轻微、社会危害性较小；被害人获得赔偿后自愿放弃追究刑事责任等作为调解处理的必要条件，扩大调解结案率。对接机制的建立，真正使矛盾纠纷得到了合理分流，实现了调处中心与公、检、法职能优势的互补，有效地节约了司法资源，人民群众对大调解工作的满意度进一步提升，形成了社会和谐的良性循环。

五、以提升调解效能为落脚点，注重建立绩效和长效机制。在实践中，注重三大机制建设。一是注重建立以“三免”为特征的服务机制。调处中心受理、调处矛盾纠纷，实行免费咨询、免费调解、免费服务的“三免”原则。县级调处中心工作所需经费由财政保障。乡镇(街道)调处中心的工作经费，按辖区总人口年人均不少于0，5元的标准列入财政预算，做到专款专用。二是注重建立有利于增强实际效能的考核机制。强化大调解效能监察、检查考核、责任查究，把大调解作为一个有力抓手和重要内容列入社会治安综合治理和平安建设考核评估体系。对因调处中心调处不及时、不得力以及违法调处，导致发生重大民转刑案件、群体性事件、越级上访等，实行责任倒查，并依法依纪追究相关人员责任，对单位和部门实施社会治安综合治理“一票否决”。三是注重建立放大名人调解效应的激励机制。全市树立了“十佳调处中心”和“十佳调解员”，发挥了很好的示范作用。尤其是把在实践中涌现出来的一些社会公信力高的调解员，在县(市)区一级设立个人调解室，类似于医院的“专家门诊”，让这些调解能手从事民间矛盾、房屋拆迁、劳资纠纷等方面的专业性矛盾纠纷的调解，有效地放大了名人调解效应。

南通市探索建立大调解机制收到了积极的社会效果。社会公众安全感和满意度上升，矛盾纠纷调处率上升，法院民事案件调解结案率和调解撤诉率上升，“三无”乡镇的占比率上升，无民转刑案件、无群体性事件、无越级上访的乡镇占全市乡镇总数的三分之二：矛盾纠纷总量下降，群体性事件下降，民转刑案件下降，公安接处警量下降。南通市社会公众安全感连续三年位居全省前列，连续7年被评为江苏省社会治安综合治理先进市，被中央综治委授予“全国社会治安综合治理优秀城市”称号。

(作者系中共南通市委常委、政法委书记)。

责任编辑：丁和平。