影响人民法院独立审判的原因分析及对策
龙胜泉。
独立审判是我国的一项宪法原则，是宪法对法院工作的要求。法官代表法院独立行使审判权，是我国宪法赋予法院法官的基本权利，是司法公正的基本保证。随着我国政治经济体制改革的深入发展，现行的审判制度与人民群众日益增长的司法需求之间的矛盾越来越突出，日益显露出诸多的弊端。目前，越来越多的人们对所谓的司法不公、司法腐败现象表现出强烈的不满。如何保障人民法院独立审判，保证司法公正，是我们应当深入思考的问题。笔者从我国人民法院独立审判的法律演变、存在问题和困难着手，就影响法院独立审判的领导体制、财政体制、人员编制以及法院内部管理机制等方面进行论述，进而提出完善人民法院依法独立审判的理论构想。
我国宪法规定的独立审判是指国家审判权由人民法院独立行使，人民法院的审判活动除服从宪法和法律的规定以外不受任何外界组织或个人的干涉和影响。这条宪法原则有三个方面的内涵：一是审判权由专门机关独立行使。我国《宪法》和法律规定人民法院是国家的的专门审判机关，人民法院在党的领导下，独立行使国家审判权，不受任何行政机关、社会团体和领导或个人的干涉；二是法官独立审判案件。法官独立审判案件是法院独立审判的一个有机组成部分，即法官在审理案件时，根据对事实的认定，对法律的认知，独立自主地对案件作出裁判，不受外界势力左右，只对法律负责,而不受行政机关和立法机关的领导或指示；三是法院审级独立。审级独立是指上下级法院之间是监督与被监督的关系，不是领导与被领导的关系，下级法院的审判活动不受上级或同级法院的干涉,上级法院不能干涉下级法院的具体审判工作。
新中国成立后,标志着中国宪政体制的诞生。1954年第一次全国人民代表大会通过的我国第一部宪法和人民法院组织法均明确规定“人民法院进行独立审判,只服从法律”,从而把独立审判以根本法的形式固定下来。但是在实际运作中,我国法院独立审判权的行使还是受到了重重阻碍，来自党、政机关以及社会各方面的因素都直接或间接地对法院独立审判进行干预。直到1982年将独立审判作为宪法原则写入新宪法,文字表述由1954年宪法“只服从法律”改为“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。在此基础上，我国三大诉讼法也分别对人民法院依法独立审判原则作出了详细、明确规定。1995年颁布实施的《中华人民共和国法官法》对法官依法独立审判原则的确立起到了里程碑的作用。《法官法》不仅重申了“保障人民法院依法独立行使审判权”,同时《法官法》第8条规定:“法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人干涉”，这是第一次在法律上确认了法官独立审判原则。1997年修订后的刑事诉讼法第149条也为法官独立审判提供了法律上的保障。该条立法的实质意义在于,合议庭审理的案件,合议庭有权利也有义务作出判决,是否将案件提请院长提交审判委员会讨论决定的权利也只能由合议庭行使。综上所述,独立审判原则,几经曲折,最终被我们党和国家确认为应当坚持的宪法原则和司法原则。依法独立审判也不再限于人民法院,法官也获得了依法独立行使审判权的法律地位。
随着我国民主和法制建设的推进,特别是党的“依法治国,建设社会主义法治国家方略”的确立,我国公民法律意识不断增强,人民法院依法独立审判的司法环境和条件不断得到改善。从人民法院内部看,经过多年的改革,规范和限制下级法院向上级法院请示案件制度,加强合议庭、独任审判员审判权的一系列作法等，可以说从制度上逐渐保障了人民法院依法独立行使审判权。
然而,由于领导体制、财政体制、人员编制以及法院内部管理机制等方面的原因，人民法院独立审判在运行的过程中仍然存在各种问题和困难。
当前影响法院独立行使审判的原因，既有法院外部环境的因素，也有法院自身体制的原因。
（一）外部环境因素。
1、法院的地位得不到充分重视。
我国现行国家机关的领导体制是在中国共产党领导下的“一府两院”。作为“一府两院”其中之一的法院，在同级地方国家机构中处于弱势群体地位，往往得不到应有的重视，主要表现在：一是地方党委、政府把法院视为本级党委政府下属的工作部门。地方法院除了要完成审判执行工作外，还要完成地方党委政府分配的各项工作，如招商引资、包村帮扶、城镇开发等。二是地方法院内设机构也按地方党委政府下属机构设置。基层法院为例，按照我国法律规定，基层法院为副处级国家审判机关，各庭、室、队相应的为副科级内设机构，但地方党委政府编制机构却把基层法院的内设机构设置为股级机构，内设机构正职按股级干部配备，地方法院完全成为地方党委政府下属的一个工作部门。这与法院的“一府两院”地位是不相符的。
我国宪法规定了党对国家的领导权，同时规定了法院、检察院对同级人大及其常委会负责的原则。但是，在实践中，个别党政领导“人治”思想根深蒂固，他们始终坚持“权大于法”、“官大于法”，“领导人的话就是法”的“官本位”思想，在这样一种“人治”和“官本位”观念的影响下，各种权力可以公开地毫不掩饰地干预法院审判权，从而产生了“黑头不如红头，红头不如笔头，笔头不如口头”的法律虚无主义怪现象。还有的个别领导以党委或政府名义给法院领导打招呼、批条子，指示法院哪些案件该立案，哪些些不该立案。有的地方人大、党委政法委插手法院办理的案件，调阅法院案件卷宗，将法院正在审理的案件提交人大或党委政法委联席会议讨论，给法院审判的案件作指示、提要求、下结论，干预法官办理的案件等等。在各种压力支配下，法院或法官往往顶不住压力而不敢违抗“领导”的“指示”，从而导致法院在立案、审理、判决、执行等诉讼过程中违背法律规定，损害当事人的合法权益，甚至出现人情案、关系案等冤假错案和枉法裁判的发生。另外，行政机关不依法行政而引起的信访案件的大量出现，给党委、政府带来很大压力，党委政府又把信访压力转移给了法院，影响到了案件的独立审判。
3、人民法院的财务受制于地方财政。
当前法院本身没有独立的财权，财权由中央和地方各级政府所掌握，他们决定着各级法院的经费。法院的办公条件和装备的好坏、办案经费的多寡、法院工作人员工资及福利的高低等等往往均取决于本级政府所给予的经费的多少。俗话说：“端人家的碗就得受人家管”，法院在经济上不能独立而依附于政府，使地方政府干预审判提供了决定性的条件。法院的财权和干警的衣、食、住、行等命脉把握在当地政府财政部门手中，办案中如果受到行政部门干预，很难挺起腰杆进行有效抵制而影响司法独立。这种财政体制使审判难于摆脱地方行政干预，使国家统一的审判权被行政区域分割，法院变成纯粹为地方服务的另一种意义上的“地方法院”。
4、法院的人事权受制于地方权力机关。
再看有关人事权，法院的人员编制受地方限制，法院法官和其他工作人员的招考、录用、提拔、考核、免职等人事权都掌握在地方党委政府组织人事部门手里，法院没有发言权。在法院招录干部上，需要的人才进不来，优秀的人才又留不住，不适合法院工作该调出法院的调不出去。在任用法院干部上，往往将没有法律专业知识和没有法律职业资格的党政干部安排到法院担任领导职务，法院内部有本事有能力的人提不上来。在这种财政、人事两大重要权力均隶属和依附于地方权力的现状下，要求法院依法独立审判而不受其他外来权力的干涉实在是勉为其难，除非地方各级党委政府能够真正的依法行政、有足够强的法律意识和大公无私精神。倘若人家真的要通过直接或间接、或明或暗、这样或那样的方式过问、干扰或刁难法院的审判，法院是很难抗衡的。
（二）法院内部体制的因素。
1、法院管理体制不完善。
一是我国现行法院体制是院长、副院长、庭长到普通法官及其他人员组成的金字塔式的行政管理模式，这种等级是按照行政机关的职级套用的，工资福利也一律与其行政级别挂钩。行政职级成为法官能力与水平高低的计量器，从而使法院审判管理贯穿着强烈的行政管理色彩，法官的等级形同虚设，没有行政职务的法官，无论法官等级多高，其地位和发言权都无从谈起，从而导致法官难以独立、自主的进行审判案件，必然影响司法公正的实现。
二是我国法律规定上下级法院之间的关系是监督与被监督的关系，而不是领导关系，但是法院的工作主要是由上级法院考核，这就难免造成一审法院在审理案件时要考虑到上级法院的考核，要考虑到调解率、上诉率、改判率和发回重审率等考核指标，所有工作都围绕上级法院的考核指标开展工作，以取得一个靠前的考核名次，才显示出工作的成绩。因此，下级法院在审判过程中不得不考虑上级法院的考核而过多地向上级法院作案件请示、汇报，听取上级法院的倾向性意见，在一定程度上影响下级法院法官对案件独立审判。
一是人民法院实行的办案方式是法官职权主义，由法官一手操作案件审理、裁判等全过程，这种办案方式虽然法官办案独立了，但这种办案方式往往容易在“暗箱”里封闭进行，从而使独立审判权的行使得不到监督和制约，给法官偏袒一方创造了条件，这种“暗箱操作”难以保证实体公正的结果。
二是人民法院的审判组织是独任庭、合议庭和审委会会议。独任庭和合议庭负责审理案件，审判委员会对独任审判员和合议庭审理的重大、复杂、疑难案件进行讨论并作出决定。审判委员会讨论案件是来源是合议庭申请，院长决定提交审委会讨论，方可进入审委会会议讨论决定，而审判委员会成员又大多不参予具体案件的审理，这就形成了审者不判、判者不审，审判分离的现象。由于集体讨论，责任分散，出了错案无人负责，违法审判的责任追究落实不了。
（三）执法不严现象抹黑法院形象和权威。
由于现行体制的原因和人治思想的影响，个别领导以“党的领导”名义给法院领导打招呼、作指示，给法院压力，干扰法官独立行使审判权，在层层压力下，难免会造成重案轻判，轻案免处和冤假错案的发生，使一些人应受法律的制裁而得不到应有的制裁，在人民群众中造成了法院是“官官相护”、“权钱交易”、“司法不公”等恶劣影响，法院的公信力受到质疑，损害了法院的形象。另一方面，在办案中侮辱、殴打、报复法官、冲击法庭等事件经常发生，这些都极大地损害了法院的形象和权威，妨害了法律的严肃性、强制性。
在目前我国的法制状况下，真正落实法院独立审判原则，单靠法院自身的努力是不够的，必须坚持党的领导，依靠全社会的力量，形成整体合力，共同营造有利于法院独立审判的外部和内部司法环境。
（一）进一步加强和改善党对法院工作的领导。
坚持党的领导和法院依法独立公正地行使审判权都是我国宪法规定的原则。坚持党的领导是四项基本原则的核心内容，是党和国家的根本制度。法院依法独立公正地行使审判权是我国司法制度的重要特征之一，是依法治国的必然要求。共产党是我国的执政党，审判权的独立行使不能离开党的领导。党的领导应主要体现为政治上、组织上和思想上的领导，党的领导不是党委审批案件，也不是由党委确定对个案的具体处理，应该是通过法律监督来实现对法院的领导，不是各级党委甚至个别党的领导干部直接指挥办理案件，更不能借“党的领导”名义去干扰法官独立行使审判权。法院独立行使审判权，不是不要党的领导，也不是不接受监督，要把坚持党的领导与审判机关依法独立公正地行使审判权统一起来，坚决维护党总揽全局、协调各方的领导地位，坚决保证审判机关依法独立公正地行使审判权。法院和每一位法官应当从思想上深刻认识到只有坚持党的领导，在审判案件时，做到既要严格执行法律，又要自觉体现党的方针、政策、路线，才能依法独立行使审判权，才能依法公正审判，才能在构建法治社会和谐社会中发挥更为积极和重要的作用。
1、建立法院垂直机构管理体制。在法院党的领导体制上，应打破属地管理原则，实行党委制或党组制。最高法院党委对党中央负责，下级法院党组对上级法院党委党组负责，在法院系统内形成一级抓一级，层层负责制的党的领导体制。地方党委协助上级法院党委或党组管理同级法院党委或党组的党务工作。在法院机构设置上打破行政区域规划，实行垂直管理，即全国设置最高人民法院，地方各级人民法院不再按省级、地市（州）级、县（市）级行政区域设置，而是根据人口、案件数设置若干个高级人民法院，如设置东北地区高级人民法院、华北高级人民法院、华东地区高级人民法院、华中地区高级人民法院、华南地区高级人民法院、西北地区高级人民法院、西南地区高级人民法院等七个高级法院，同样依据人口、案件数在各省级行政区域内设置若干中级人民法院，基层人民法院和人民法庭。这种打破行政区域实行垂直管理的法院管理体制才能彻底摆脱地方行政机关对法院的控制和干预，真正实现法院机构的独立，避免出现法院的“地方化”。
2、落实法院垂直的人事管理体制，保障人事独立。在法院人事管理体制上，实行法院系统“一盘棋”的垂直人事管理体制。在人事任免上，要打破地方法院人事权由地方党委政府控制的用人方式，将法院的人事权归还给法院。最高法院法官的现行任免制度不变，各级人民法院院长由最高法院党委（党组）考察任命，报由全国人大备案。高级法院法官由最高人民法院任命。中级法院法官由高级法院党委（党组）考察任命，基层法院院长由中级法院党委（党组）考察提名。各级法院院长、副院长、庭长应当从具有深厚法学专业知识，具有一定法律职业资历，又具有很强的协调能力的法官、检察官、律师队伍中择优选拔作用，切实改变由行政机关调配不具有法律专业知识的“外行”领导担任法院院长、副院长的干部任用做法。为体现党管干部的原则，地方党委也可以向上级法院推荐人选，或者协助上级法院进行考察，但是最终确定人选的权力掌握在法院党委或者党组的手中。
3、改革法院垂直财政保障体制，保障经费独立。要使地方法院财政经费摆脱地方政府控制的唯一有效措施，就是改革法院财政管理体制，实行“吃皇粮”财政经费保障体制。各级法院的一切工资福利和经费保障，由最高法院商国家财政部统一预算，全国人民代表大会审批，由最高法院统一管理，逐级下达，分级保障，节余归己，超支不补。各级法院诉讼费实行统收统支，任何单位和个人不得扣减裁留，确保“皇粮”能够吃饱。只有将法院系统人员工资福利待遇及所有经费由中央财政统一保障，脱离地方财政对法院的控制，法院的审判权得以真正的独立行使。
（三）法院要“打铁还须自身硬”。
要保证审判机关依法独立公正地行使审判权，不受任何干涉，法院还得“打铁还须自身硬”。
法院是法律的执行者，也是公平正义的维护者，是实现、维护和保障社会公平正义的最后一道防线。如果审判机关的裁判不能体现公平正义，如果法官做不到秉公执法，执法的天平就会发生倾斜，就不可能实现和维护社会的公平正义，人们就会对公平正义的追求丧失信心，老百姓就会“信访不信法、上诉不如上访”，就会对审判机关独立行使审判权产生合理的怀疑。因此，人民法院必须建设一支秉公执法、刚正不阿、疾恶如仇，伸张正义，排除私利、不为人情所困，不为金钱所惑，不为美色所虏，不为权势所屈的法官队伍。只有建设这样一支法官队伍，在独立审判中才能经得起寂寞，抗得住干扰，顶得住压力，审判才有威严，才能有效担当得起维护社会公平正义最后防线的重任。
2、法院必须打破审判组织管理行政化模式。要真正实现法院法官独立办案，就必须改革我国法院审判组织管理行政化模式，打破办案法官每案报庭长批、庭长报分管领导批的层层批案行政管理方式，切实落实案件独任承办人、合议庭和审委会负责制。各级人民法院审判委员会、合议庭和独任庭三种审判组织都有依法独立审判案件的权力，不接受任何行政机关、社会团体和个人的干涉、指挥和命令。除这三种审判组织外，其他任何组织和个人都无权审判案件。各级人民法院院长、副院长、庭长、副庭长，只有成为这三种组织的成员才有个案审判权，否则就没有个案审判权。院长、庭长对案件的审批只有符合法定程序和规定才能进行，不能凭职权“指示”或“命令”合议庭或独任庭应当或不应当作出何种裁判决定。
3、改革法官任职制度。法官是一种特殊的职业，应当具备较高的法学理论水平和审判技能，这样才能提高司法权威和群众对法官的可信力，只有这样，群众才敢于、愿于将案件提交给法官独立审理。没有高素质的法官队伍支撑的司法独立是危险的，对一个社会而言绝不是一件幸事。要想选用高素质的法官，必须提高法官准入门槛，严格贯彻法官法关于初任法官的选择要求，对法官的身高、仪表、形象、学历、法学专业背景要有更高的入门要求。笔者认为，担任法官，除必须通过司法考试取得法律职业资格外，还必须经过刚前培训、考核、见习期，实习期合格的才能担任助理法官，任助理法官达到一定年限后，经过严格的考核，才能担任法官。要实行法官异地任职制度，也就是说法官任职回避，不能在本人户籍所在地或经常居住人民法院担任法官。还要实行任职交流，法官在一个法院任职不能超过两届，任期届满必须交流到其他法院任职。
4、推进法官队伍职业化建设。法院依法独立审判，一定意义上是法官依法独立公正地行使审判权。因此，法官队伍职业化建设是审判机关依法独立公正地行使审判权的根本所在。首先要围绕提升司法能力，努力把法院领导班子建设成为政治坚定、业务精通、清正廉洁、严肃执法、作风优良，具有较强凝聚力、创造力和战斗力的领导集体。其次要以提高素质为目标，大力开展法官职业培训工作。对未达到《法官法》规定的学历条件的法官，统一进行学历教育、基础法学培训，努力完成法律本科学历教育工作。对具有本科以上法律学历，且具有一定审判实践经验的法官进行专项培训，增强其运用理论分析、解决实际问题的能力，以应对新时期出现的新类型、重大疑难、复杂案件的审理，培养高层次专家型审判人才。对初任法官进行上岗培训，对晋升职务的法官进行晋级培训，增强其司法理论和实务操作能力，以便其适应和胜任审判工作。
3、完善和健全法官的职业保障制度。马克思说：“法官除了法律就没有别的上司。”要想法官只忠于法律，完善和健全法官的职业保障制度是毋庸置疑的。首先，要从优待警，法院工作人员应当实行高薪制，建立法院独立的工资制度。要让法院工作人员和法官独立行使审判权，法院队伍正常的经济支出不能受制于人，甚至应当比一般公务员更为宽厚的薪水待遇，这样才能凸显法院和法官崇高的职业地位，这也是审判职业的特殊性要求。其次，推行法官终身制，完善法官退休制度。世界上大多数国家都对法官的任职作出了有别于行政任职的法律规定，为防止法官因执行法律得罪有权势的人或者团体而被解职、调动等，应依法固定法官的终身制，法官在任职期间，非经法定事由不得被免职、撤职、换职、调离或被令提前退休。再次，建立健全法院工作人员职业安全保障机制。要让法官独立行使审判权，法官的人身安全保障是至关重要的。当裁判结果与当事人的期待发生冲突时，法官的人身安全可能遭受威胁，当法官审理案件时受到潜在威胁的干扰而影响独立审判时，要让法官毫无后顾之忧的适用法律，其人身安全必须得到保障。
保障人民法院审判权的正确行使，必须强化司法监督。尤其是随着法官独立审判责任制的实施，法官权力将进一步扩大。如果权力若不受监督和制约，必然导致权力的专断和滥用，必然导致腐败。但在强化监督的同时，我们必须坚决反对对司法审判活动的乱干预，抵制个别领导干部以言代法、干预法院独立办案的行为。
1、加强法院内部监督机制建设。权力的约束和制衡是防止腐败的重要手段，随着审判组织的独立和法官独立审判职权的扩大，必须强化对审判主体的制约和监督，保障审判程序合法，判决实体公正。一是上级法院要加强对下级法院的审判监督，除通过二审程序加强对一审法院的案件监督外，还要加强对下级法院的案件审判流程、案件质量评查和法官考评等日常审判管理工作。要全面落实错案责任追究办法，对独任审判员错误裁判的，应由独任审判员承担责任。对合议庭成员评议案件时，故意歪曲事实，曲解法律，致使合议结果错误，造成错判的，由导致错误结果产生的成员承担责任。对审判委员会研究案件，违背事实，曲解法律，导致错案发生的，由有过错的审委会委员承担责任。对院长、庭长工作不负责任，好人主义，知错不纠，导致错判的，要由院长、庭长与有过错的法官分别承担相应的责任。
一是改革人大机关司法监督方式。根据宪法和地方组织法的规定，我国的各级人大及其常委会是各级国家权力机关，也是法律监督机关。笔者认为应当改革和完善人大监督方式，各级人大机关对法院的监督不应受法院级别的限制，应当对各级法院都有监督权，除上级人大机关对下级人民法院有监督权外，下级人大机关也应当有权监督设置在本辖区内中级法院、高级法院、甚至最高法院的审判工作。各级人大机关在行使监督权时，不应该针对各级法院具体个案进行监督，即使是对个案的监督，也应是事后的监督。如果人大的监督特别是个案监督影响了法院独立行使审判权和法院作为社会纠纷最终裁决人的地位，干涉了法院对具体案件的正当审理，违反了司法独立的原则，从而使法院的独立审判权实际上被干扰或剥夺，无疑是不可取的。在监督形式上，各级人大机关监督中发现各级法院审判工作存在问题时，有权进行调查核实，并提交该法院的上级法院党组纪检部门进行调查，经查属实的严格进行处理。如果该级法院的上级法院不作处理的，各级人大机关有权向全国人大常委会提请调查议案，由全国人大组成专案组进行调查处理。
二是加强检察机关的法律监督。人民检察院是国家的法律监督机关，依法对人民法院的审判工作负有监督的职能。人民检察院的监督，是一种来自法院外部的监督，它体现了检察权与审判权的互相制衡，这种制衡。检察机关的法律监督不仅体现在刑事案件的审理上，同样也应在民事、经济、行政案件中，其监督应当触及司法活动的各个领域。
三是加强和规范舆论的监督。对审判活动的监督除了专门机关的监督外，还应当受到舆论的监督。西方一些国家将舆论监督视为除立法、司法、行政以外的第四种权力。我国法律规定各类案件除涉及国家机密、公民个人隐私、未成年人犯罪以及法律另有规定不予公开审理外，一律实行公开审判制度，不许实行“暗箱操作”。司法腐败产生的直接原因就是某些审判人员利用手中的权力进行着各种庭前、幕后的非法交易和操作，使原本应该公开的审判活动变成了一种“暗箱交易”。新闻舆论监督可通过客观、公正、全面地报道案情，使广大民众和社会各界都能了解法院的审理经过和判决结果，这对司法就是一种约束，可以防范司法人员暗中弄虚作假，任意枉判，从而形成有效的监督机制，杜绝腐败现象的发生。在肯定舆论和媒体监督的正面作用的同时，也应当看到过滥的渲染性报道的负面影响。要使舆论和媒体的监督发挥正面作用，必须规范媒体监督，防止过滥的渲染性报道可能造成对司法活动的不公平的影响，损害司法独立和司法活动的中立性。因此我们必须通过立法对新闻监督予以规范，遏制和减少其监督过程中的非规范行为，以避免其产生错误的导向，干扰独立审判。
结束语：在西方号称的民主和法治国家中，立法权、行政权、司法权是三足鼎立的。在我国的政治体制下，立法权、行政权、司法权三足鼎立不适合我国现阶段的国情。但是，人民法院的独立审判原则是我国的一项宪法原则，确立了我国人民法院独立审判不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。但由于司法权固有的先天的弱点，总是无法与立法权、行政权两种国家权力相抗衡，即使在法治发达的西方国家也能反映出来。虽然独立审判不是司法公正的唯一条件，实现审判独立并不一定导致司法公正的实现，但是追求独立审判、审判独立是大势所趋，作为法律职业者要敢于为权利而斗争，这是我们所能做的。尽管审判权有着自身的弱点，尽管我国现在的独立审判权存在一些问题，相信各界共同努力、达成共识，人民法院不受任何干涉的独立审判将会真正的实现，这是大势所趋，也是历史的必然。