试论县级政府在新型城镇化中的职能定位
摘 要：十二五规划中确定的新型城镇化道路是中国进入现代化更高阶段的战略选择，其目标是人与自然、国家与社会的协调发展，这一过程的实现需要政府在其中发挥重要的作用。新型城镇化进程中县级政府具有特殊的职能，其职能定位研究具有重要的理论和实践意义。
一项事业的顺利推进，规划是必要的前提和基础，能够制定科学合理、切实有效的规划一直是我国党和政府推进各项事业的重要经验和有力手段。我国的新型城镇化战略，也必须建立在规划的基础上。在这个过程中，县级政府由于基层政府的角色，必然要成为县域城镇化的规划者。在县域城镇化中，县级政府要树立城乡统筹的理念，注重城镇化建设的科学规划，用科学合理的规划调控县域城镇化发展的规模、速度，促进县域城镇化结构优化与合理布局，从而推动城镇化进程中城乡统筹发展。首先，县级政府要树立区域整体协调、分类调控和公共服务均等化的规划理念，加强对县域城镇化规划的指导、论证，依据国家总体规划和地方城镇化目标合理测算和确定县域城镇化发展目标、县域城镇化规模及功能分区，引导各乡镇科学安排县城建设、产业聚集、生态涵养等空间布局。其次，县级政府要按照有序推进、集约发展、合理布局的原则地推进县域城镇化，在城镇化建设中兼顾城乡各方面的利益，着力改变城乡二元结构，在规划中重点推动农村基础设施和公共服务体系的完善，整体推进县域城镇化进程，避免摊大饼式的扩张和各级城镇间的无序竞争。再次，县级政府要逐步建立统一协调的规划体系，政府各部门要各司其职、密切配合、加强沟通，实现县域城镇化规划在技术层面、政策层面、资源层面的有机整合。
县域经济是一个复合概念、包括多层含义，是指以县域为中心、乡镇为纽带、广大农村经济为基础的区域性经济体系。县域经济包括城镇经济和农村经济，涵盖农业、工业和服务业，既有国有经济、集体经济，也有个体私有和混合经济。县域经济的发展与繁荣是城镇化的重要基础，在推进城镇化进程中，县级政府必须要担负起领导和推动县域经济发展的重要职责。首先，在城镇化进程中，县级政府要积极推动县域工业化进程。实践证明，经济发展过程中城镇化和工业化是相伴而生的，工业化是衡量经济发展的重要指标。在城镇化进程中，县级政府要根据县域经济结构和工业基础，制定合理的工业化发展战略，形成有县域特色的工业模式，促进人口、资本、消费、市场、信息等方面的集聚，为县域工业化创造良好的市场条件。其次，县级政府要推动县域内农业现代化和产业化发展。在转移农村人口的同时，推动资本、技术、信息等各项生产要素向城镇集中，形成县域经济增长极。再次，要加强对乡镇企业的扶持力度，乡镇企业是推动县域经济发展、促进农业人口转移的重要力量。最后，县级政府要在政策和制度方面为县域经济发展提供保障，畅通城乡之间的人流、物流、技术流、资源流、信息流。形成城乡经济统筹协调发展的格局。
县域是城乡的结合体，为城乡居民提供公共服务是县级政府的基本职能，也是推动县域经济发展和新农村建设的关键环节。公共服务是现代政府最重要的一项职能，建设服务型政府也一直是我国政府改革的基本目标。在城镇化进程中，由于城乡格局的改变、利益结构的调整和社会的发展进步，民众对公共服务的需求会有进一步的增长，对公共服务的质量和水平也会相应的提出许多新要求。首先，县级政府要加强自身建设，要把城镇化进程看做是进一步调整政府与市场关系的契机，树立服务市场、服务企业、服务公众、服务社会组织的理念。其次，要统筹规划城乡产业发展、基础设施建设和社会事业发展，在条件允许的情况下，加大县级财政体制的改革力度，加大对公共服务的投入，重点满足城乡基础设施建设的需求，最大限度地发挥财政的公共性，根据城乡人口比例的变化搞好教育、医疗、文化等公共设施的空间布局，逐步缩小城乡公共服务差距。再次，要整合县级政府各部门的职能，明确各类公共服务的责任主体，并建立相应的责任追究机制。最后，要将县域生态文明建设与城镇化相结合，充分结合自身的地理环境、生态特点、资源禀赋、产业结构，努力建设绿色环保、低碳节能、特色突出的宜居城镇，因为良好的生态环境也是重要的公共服务。
深化行政管理体制改革始终贯穿于我国改革开放的全过程，是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。随着城镇化进程的加快，我国行政区划会发生一定的变化，撤县建市、乡镇合并将是未来的一个发展趋势。与此相适应，县级政府的管理体制必然要进行改革。首先，要根据中央的要求，以职能转变为核心，推动县级政府行政管理体制改革。十八大报告指出：优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革。这为县级政府行政管理体制改革指明了方向，县级政府要以壮士断腕的勇气，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。其次，要根据县域经济发展、产业结构、城乡统筹的需要，不断推动行政管理体制的调整和优化。县级政府要合理界定政府权力边界、科学规划各部门和县域内各级政府的职责、理顺政府与市场的关系。再次，要建立符合城镇化要求的政府绩效考核体系。在考核中注重人本标准、生态标准和可持续标准，并与县域内工业化、信息化和农业现代化相结合。最后，适应城镇化发展需要，县级政府应该创新政府管理方式、优化政府流程，逐步形成政府、企业、公众、社会组织相互协调、通力合作的治理结构。
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