政府投资工程代建制的法经济学分析

摘要：目前全国各地正逐步在政府投资工程中推行代建制。文章从法经济学角度，分析代建制模式的制度效率、代建合同主体的委托代理关系以及代建制的交易费用。政府投资工程代建制要体现公平、公正、合法，解决如何在合同主体之间合理分配权利和义务的问题，通过经济分析比较来确定最有效率的制度安排，以达到减少代理成本，最大化政府委托方利益。

关键词：代建制；法经济学；政府；代建合同主体 　　 　　2004年7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，要求对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即政府通过招标方式，选择专业化的项目管理公司，作为项目建设期法人，负责项目的投资管理和组织建设实施。目前全国各地正逐步在政府投资工程中推行代建制。如何减少代理成本，最大化政府委托方利益成为代建制研究的焦点。本文从法经济学角度，对代建制进行探讨研究，以期使代建制模式趋向交易成本低、信息灵敏和激励相容。 　　 　　一、代建制的法经济学分析基础 　　 　　政府投资工程代建制的运行，是政府委托方、使用单位、代建单位等各要素主体，通过一定的交易方式形成以代建合同为纽带的经济关系。代建制把原来建设项目管理中的行政隶属和管理关系，变成基于政府委托方、代建方、使用方三者之间的委托代理合同关系，从而建立起一套完整的管理模式。代建制的运行机制以代建合同为核心进行设计，由监督机制、激励机制、协调机制等方面共同组成，如图1所示。 　　 　　法经济学是用经济学的理论，以及公共选择理论、博弈论及其他有关实证和规范方法考查、研究法律和法律制度。代建制作为一项政府投资工程建设实施的制度安排，它的形成、结构、过程、效果、效率及未来发展可以用许多经济学术语，如市场、效率、激励、均衡、成本等来分析。法经济学进行事前研究，注重分析法律制度及相关因素变化所产生的预期行为刺激。政府投资工程代建制要体现公平、公正、合法，解决如何在合同主体之间合理分配权利和义务问题，通过经济分析对收益、成本的差额比较来确定最有效率的制度模式。以价值极大化的方式分配和使用资源，达到政府投资工程效益极大化目标。从经济学角度来看，代建制存在着理性人对最大化的追求，存在不同主体的竞争，存在资源分配、交换关系、交易成本，存在供给和需求、成本与收益的关系，存在效率价值目标取向等。 　　（一）代建合同主体是理性经济人 　　在代建市场中，存在着委托人（政府投资方）和代理人（代建单位）都是追求自身利益最大化的经济人。委托人与代理人都有着较强烈的自利倾向，都追求既定条件下的自身利益最大化，两者之间不可避免地存在利益冲突。 　　（二）代建市场的信息不对称 　　委托人和代理人在信息占有关系中地位是不对等的。政府委托方一般处于劣势，从而给委托方的监督和控制带来很大困难，增大交易成本。代建市场的信息不对称导致政府委托方的逆向选择，造成了交易各方的利益失衡，导致代建市场的交易关系破裂。 　　（三）代建合同的不完全性和代建合同的执行成本高 　　由于涉及合同信息的本质特征和合同签订费用的存在，代建合同不可能包括合同履行过程中所有可能发生的各种突发性、偶然性事件以及应采取的措施。由于信息不对称和人的有限理性，代建合同是不完全合同。这就给合同违约带来可乘之机，受损害的一方诉诸法律，通过法律方式解决矛盾不仅直接耗费大量的人力、物力、财力和时间。同时由于项目拖延可能造成直接或间接的损失。 　　（四）不确定性因素的影响 　　最终代建结果除了受代建单位努力程度的影响外，事实上也受许多代建单位难以把握的不确定性因素的影响。在代建制模式的代理链条中会出现非效率或者低绩效现象。 　　 　　二、代建制的制度效率 　　 　　代建制作为一种制度安排，所要解决的是公有制产权下政府（工程）采购的经济与效率，结合制度效率理论中的产权配置理论则是从产权关系是有效率交换出发，在代建合同主体间如何配置剩余控制权（权）和剩余索取权（利）。制度是社会的博弈规则，即构建人们相互行为的人为设定的约束。 　　首先政府投资工程的获得，是通过招投标制的市场竞争，竞争可使公共财产的租金消散得到有效抑制；其次，代建合同在政府投资方、代建单位、使用单位之间建立起市场合约关系，使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束；最后以制度为保障，赋予代建单位项目法人地位，使其为出资人补位，从而抑制所有者代表缺位，使合同主体间形成良性的制衡机制避免公共寻租等诸多弊病。代建合同主体及利益相关者间合约关系实质上是谋求各自利益最大化的一种博弈关系。合作博弈强调的是公正、公平、共赢和整体效率。 　　有效益地进行制度安排可以促进社会资源配置的优化和社会财富的增殖。制度在很大程度上被视为正式和非正式的解决冲突过程的结果形式，其成功的标准在于制度是否产生了解决冲突的合理价值或完成了合理的关系设置。例如，FIDIC合同条件本着效率优先的原则通过一系列相关条款的设定，较好地解决了因争端而不适当地影响工程进展甚至停工的突出问题。FIDIC的三种合同条件都在第20条“索赔、争议和仲裁”的相关条款中设定了有关争端裁决委员会（DAB）的条款，以提高争端的解决效率，实现效率优先的原则。美国政府投资工程的合同管理一般都由政府部门委派一名“合同官员”实施管理，在发生变更事项时，一般采用友好协商和调解的方式解决分歧，无法达成一致时，申请仲裁或提起上诉。如政府与承包商由于合同修改而增加报酬和工程进度延期的问题上不能够达成一致时，政府可以发出一个单方面的合同修改意见，承包商只能先执行后申辩。NEC合同文本建立了一种合作即收益，不合作即受罚的约束机制，使雇主和承包商在问题产生伊始即为找出解决问题的路径而积极协作，而非互相指责对方的错误，以期通过索要额外付款而获利。例如其核心条款中规定的“早期警告”，明确规定了发出“早期警告”是承包商及雇主的项目经理的义务，这就为减少或避免这类事件可能导致的争端或冲突，实现雇主的项目目标起到积极作用，有利于项目的顺利实施。