我国法律援助的困境分析
摘要:我国的法律援助经过十余年的发展,取得了很大成绩,但在实践中也遇到了不少问题。法律援助遇到的这些困难,严重阻碍了法律援助事业的快速发展,本文从法律援助的本质、特征入手,认真分析制约法律援助发展的难题,有针对性地提出了解决途径。
关键词:法律援助;责任;义务;问题。
收稿日期:2010—04—05。
基金项目:黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目:黑龙江省农村法律援助机构的建设问题研究(编号:10554039)。
作者简介:王永欣(1971—),男,河北乐亭人,东北农业大学法学院副教授,法学硕士,研究方向:诉讼法;李慧(1979—),女,黑龙江哈尔滨人,东北农业大学法学院讲师,法学硕士,研究方向:经济法。
法律援助制度起源于英国,19世纪在大多数发达的资本主义国家建立。到20世纪50年代发达国家的法律援助制度已经相当完备,20世纪六七十年代发展中国家也相继建立了法律援助制度。迄今为止,法律援助制度在140多个国家确立,被世界各国普遍采用。我国正式提出建立法律援助制度是在1994年,此后法律援助得以长足发展。1996年的《刑事诉讼法》和《律师法》正式规定了法律援助的相关内容,标志着法律援助制度在我国的确立,2003年国务院颁布了《法律援助条例》全面、系统的规范法律援助活动,以法律的形式确立了我国法律援助制度的基本框架,为从根本上解决制约我国法律援助事业的一些突出问题,为促进和规范法律援助工作提供了有力的制度保障,标志着我国法律援助制度基本形成。各省市也纷纷制定本地区的法律援助规章和办法。这些规范性文件的颁布和实施,大力推进法律援助制度的贯彻和落实,至此,我国的法律援助制度已步入制度化、规范化的发展道路。一般讲国家法律援助制度的发展经历了三个阶段:慈善行为阶段、政治权利阶段、国家福利阶段。整体而言,我国目前应该是处于以“作为权利”的法律援助向“作为福利”的法律援助发展的阶段。
一、法律援助概念的界定。
《法律援助条例》中并没有定义或回答什么是法律援助,一般认为法律援助,是指政府设立的法律援助机构组织律师、基层法律工作者、公证员和社会志愿人员为经济困难或特殊案件当事人免费提供诉讼与非诉讼法律帮助,以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。根据法律援助的定义,可以看出我国的法律援助具有以下特征:。
(一)国家责任性。
国家是法律援助的责任主体,国家负有为处于社会弱势地位的民众提供免费的平等的司法救济的义务。对于符合条件的公民而言,获得国家提供的免费法律援助服务是其享有的权利,而不是外来的施舍,从而区别于一般的社会慈善行为及律师的个人道义行为。政府既是权力政府,更是责任政府,其享有管理国家行政事务的权力,同时也负有保护公民合法权益的责任和义务,这标志着我国法律援助工作从传统的社会个人慈善行为发展成为国家对公民的司法救济和保障。
(二)援助服务的无偿性。
受援人对所得到的法律援助服务无需承担任何与此相关的义务,特别是无需支付法律援助费用,其经费由国家负担,这是世界各国通行的做法,也是法律援助国家责任的体现之一。
(三)实施主体的专业性。
法律援助是专业法律人员运用法律知识、办案技能为贫弱群体提供法律咨询、诉讼代理、非诉代理、刑事辩护等法律服务,这些服务是其他非专业人士所无法替代的。在我国,法律援助实施主体既包括律师(专职法律援助律师和社会执业律师)、法律援助机构的工作人员、公证员、基层法律工作者,亦包括社会团体(如工会、妇联、共青团组织)以及事业单位(如法律院校、法学研究机构)等利用自身资源提供辅助性法律援助的志愿人员。
(四)司法保障性。
法律援助是国家保障司法公正的法律化、制度化行为。法律援助从给予受援人经济帮助入手,使其获得法律上平等救济的机会,从而最终达到权利保障的目的。法律执助的司法保障性是其与以经济帮助为目的社会救济、社会保障制度的重要区别之一。
法律援助制度本质属性可以概括为“国家责任、政府义务、社会参与、专业援助”。“国家责任”,指法律援助是现代国家的责任,各国宪法都赋予公民平等受法律保护的权利,国家作为社会的管理者,其职能要求国家以缓和社会矛盾、谋求社会安定、保障社会成员生存权利、增进社会福利为己任,国家就有责任保障公民平等地实现合法权益。国家通过立法确立法律援助的法律地位,建立法律援助制度,规范法律援助的实施,设置保障贫弱者平等行使权力的法律服务机构,为贫弱者提供进入司法平等保护的机会,以实现法律所追求的公平正义的价值目标。“政府义务”指国家立法一般将政府作为履行法律援助义务的主要承担者,由政府建立组织、管理和实施法律援助的机构,从财政上保障法律援助的经费,保障公民平等地进入法律程序,平等地接受法律的裁量,来达到政府执行宪法和法律规定的平等原则的实现。“社会参与”,指政府在承担法律援助的首要责任之外,社会其他主体则是政府援助的必要的补充,这些社会主体包括社会团体、高等院校和公民个人等,他们在政府的管理下,自愿参与法律援助活动,形成多元化、多渠道的援助网络。“专业援助”指法律援助是律师等法律专业人员运用他们娴熟的法律知识、丰富的办案经验和技能,为贫弱者提供法律咨询、代写法律文书、诉讼代理、刑事辩护等免费法律服务,这些服务具有很强的法律专业性,是非法律专业人员无法代替的。
我国法律援助制度作为一项新生的法律制度,适应了世界法律制度的发展规律和构建社会主义和谐社会的需要,具有旺盛的生命力。我国的法律援助制度从1994年开始,经过十余年的发展,取得了很大成绩:2004年以来,办理的法律援助案件平均每年以30%的幅度递增,2008年办理案件近55万件,提供法律咨询超过430万人次;法律援助制度化建设取得重要进展。各级司法行政机关认真贯彻落实中共中央转发的《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》和国务院《法律援助条例》,积极推进法律援助工作改革和制度建设,法律援助经济困难标准、法律援助事项补充范围和办案补贴标准等“三项标准”制定任务基本完成,确立了法律援助机构受理案件和支付办案补贴的依据。会同公检法部门联合制定规范性文件,建立了民事诉讼法律援助与司法救助的衔接机制,形成了刑事诉讼法律援助中公检法司部门的配合工作机制。各地加快立法步伐,全国已有25个省(区、市)制定了地方性法规或规章,完善了法律援助工作管理和案件质量管理等工作制度,保障了法律援助工作的顺利开展;法律援助经费保障能力明显提高。《条例》颁布实施以来,各级政府认真落实法律援助责任,各级财政部门加大对法律援助工作的支持力度。截至2008年,全国有88%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算,2004年以来,法律援助财政拨款年均增长30%左右,2008年,全国财政拨款达到6.7亿元;2005年中央财政开始下拨中央补助地方法律援助办案专款,目前,有19个省(区、市)建立了省级财政法律援助专项资金,初步建立了中央、省级财政对贫困地区法律援助经费转移支付制度;法律援助机构和队伍建设不断加强。各级司法行政机关在当地党委、政府的领导下,依法推进法律援助机构和队伍建设。截至2008年底,全国已组建法律援助机构3268个,依托乡镇街道司法所等设立法律援助工作站55708个,法律援助机构工作人员总数达到12778人。法律援助工作已经成为服务保障和改善民生的一项重要工作,在维护社会公平正义、维护社会和谐稳定、促进经济社会发展方面发挥了重要作用。
(一)制度建设方面的问题。
具体包括:1.立法层次低。目前具体调整法律援助的《法律援助条例》属于行政法规,是法律的下位法,承载也完成不了法律的职能,发挥不了法律应有的作用。2.法规、规章间缺乏一致性。现有的最高人民法院、最高人民检察院、司法部、财政部、民政部部门都颁布一系列的部门规章;同时,大部分省级地方政府也颁布和实施了地方性法律援助立法,这些法规、规章之间存在着很多不一致、甚至矛盾的地方。给法律援助的实施造成相当的混乱,严重阻碍了法律援助活动的顺利开展。3.法律援助规范内容上重复规定较多,创新较少,存在大量法律空白,造成实践中常常是无法可依。
(二)机构设置方面的问题。
法律援助的机构设置是建立法律援助制度、实施法律援助的关键。法律援助的运作程序、法律援助的资源配置都取决于法律援助的机构如何设置。目前,我国各级法律援助机构虽已基本建立起来,但仍面临许多问题:(1)法律援助机构未形成统一模式、缺乏规范性。法律援助机构形式多样,既有国家政府设立的,也有地方民间设立的;既有管理与实施分离的,又有管理与实施统一的。法律援助各种模式并存,虽然有利于国家主导下开展全方位的法律援助活动,但由于没有形成全国统一可行的援助机构,缺乏规范性,以至于影响了法律援助的深入推行。(2)法律援助机构职能不明确。省一级机构的建立尽管为各省实施法律援助提供保障,然而省一级专门机构大多数是法律援助监督指导、协调的机构,并非具体实施法律援助工作业务执行机构。同时,有些地方虽然挂了法律援助机构的牌子,却没有专门人员开展工作,形同虚设。加上我国尚未建立能够协调政府、法院、律协等机构的法律援助主管机构。目前,对法律援助工作实施管理的机构至少有司法部法律援助中心、司法部律师、公证管理机构、人民法院系统、律师协会等,这些机构职能交叉、权限不清,导致在法律援助实践中争夺权力、推卸责任和各自为政、政出多门情况屡屡发生,难以保证法律援助工作的健康、有序、协调发展。
(三)司法资源短缺的问题。
我国法律援助制度虽然起步晚,但起点高,是一项发展很快的公益事业,但是,随着社会法律法律援助宣传的不断深入和日益广泛,法律援助供需矛盾日益突出,这是阻碍法律援助工作的最大难题。具体表现在:(1)人力资源困境。法律是一门专业科学,包含众多的部门法,涉及的领域较为广泛。我国公民在维护自身权益方面往往力不从心,不知从何下手,需要专业人事给予各方面的帮助。现实的情况是一方面公民,特别是社会弱势群体有越来越多的法律援助需求,另一方面则是能够承担法律援助工作的人员不足。从数量上看,我国执业律师已达18万人左右,然而也不到全国总人口的万分之一的比例。如此有限的力量,法律援助的有限性不言自明,不可能承担大量的法律援助工作。(2)资金困难。一是法律援助资金来源没有明确规定,司法部虽然将国家财政拨款作为援助资金的主要来源,但没有列入年度财政预算,因而不能建立起对法律援助的最低经费保证机制。二是资金不足。法律援助首先是政府职责,因此,法律援助的资金主要应由政府财政负担。但我国目前经济不发达,国家和许多地方财政拿不出充足的经费投入到法律援助事业中去。由于人力和财力不足,法律援助供需矛盾日益突出,制约了我国法律援助事业的进一步发展。
(一)加强法律援助立法。
出台法律援助专门法,既是中国法律援助体系建立的标志,也是保障法律援助工作规范化运作的迫切需要,同时也是为了与国际接轨,适应全球经济一体化形势的客观要求。因此我们必须认真总结法律援助工作经验,同时,借鉴国外的成功经验,尽快制定一部统一的法律援助法来具体规范、指导整个法律援助活动。内容包括法律援助法的立法宗旨、法律援助的机构设置、援助主体、援助对象、援助范围、形式、援助资金的来源、管理及使用、援助者和受援者的权利和义务、法律责任等等规定。
(二)全方位解决援助主体的缺乏。
1.提高援助律师报酬,由政府向社会中介购买法律服务,体现出政府是法律援助义务的主要承担者。社会执业律师是承办法律援助案件的主要力量,根据《中华人民共和国律师法》和《中华人民共和国法律援助条例》的规定,律师有履行法律援助的义务。但是,在实践工作中,由于律师是面向社会,谋求自我生存和发展的法律工作者身份,决定了他们对于无酬或者是低酬的法律援助案件往往有懈怠的情绪。过于强制,必然导致律师的抵触和不满情绪,直接影响到法律援助案件的质量,降低法律援助的社会效果,损害受援人的权利。因此,合理报酬,改变无酬或低酬的状况,在经费保障上体现出法律援助的国家责任性,在人力资源上调动社会执业律师的办案积极性,表明国家是法律援助的义务主体,而律师则是该义务具体落实者的内在联系。
2.设立法律援助公职律师制度。公职律师,是指由政府设立,具有国家公务员身份,为政府提供无偿法律服务的律师。目前我国尚未全面建立法律援助公职律师制,只是在大中城市和沿海经济发达地区初步试行设置了法律援助专职律师。这不仅有助于法律援助机构拓展自身职能,公职律师的稳定性与社会律师的灵活性互为补充,能更好地满足法律援助服务市场不同层面的需求,这将是缓解法律援助供需矛盾的一条有效途径。由于政府公务员的身份关系,公职律师的执业范围仅限于从事与法律援助活动相关的律师业务。法律援助专职律师在办案数量、办案质量上都能起到示范带头作用。
3.整合资源,培育社会法律援助志愿者队伍。所谓法律援助社会志愿者,是指自愿利用自己所掌握的法律知识和技能,以免费的形式,向社会弱势群体提供法律援助服务的社会人员。培育社会志愿者,是整合社会资源的具体表现,目前活跃在我国社会上的法律援助志愿者主要包括三部份人:一是政法院校的师生,尤其是高年级学生;二是已取得律师职业资格,尚未取得律师执业资格的人员;三是具有法律专业知识的一般社会主体,主要是指在职或离退休的司法工作人员。对这些法律援助潜在资源加以积极引导和规范,坚持以政府为主导,不同资质和不同类型的社会志愿者为补充的工作格局,建立起政府统一指导下的非政府法律援助组织体系,必将成为法律援助主体队伍的有益补充和满足群众法律援助需求的重要力量。
(三)广泛开辟法律援助资金渠道。
法律援助经费保障以政府为主、民间赞助为辅。尤其在我国这样一个发展中国家,单靠政府拨款实施法律援助,显然会将大量需要援助的对象拒之门外,所以民间赞助必不可少。纵观世界各国法律援助制度,各国都把国家投入列为主要援助资金来源,其原因在于法律援助作为对社会弱者维护自身合法权益的扶持,本质上是现代法制国家应承担的一种国家义务。我国法律援助法也应该明确规定法律援助经费来源以政府拨款为主,而且规定其应列入年度财政预算,建立起政府对法律援助的最低经费保障机制。此外,通过其他渠道募集援助资金。首先,法律援助是一种社会公共性事务,应发动社会的每一个人捐助法律援助资金,用于发展法律援助事业;其次,建立有支付能力的求助者的援助金捐献制度,以保证法律援助资金的良性循环;第三,专项提取,即从律师事务所、公证处、基层法律服务机构上缴费用中提取一定比例作为援助资金。
法律援助工作是一个系统工程,涉及到各个方面,尤其是司法行政的许多职能与之有着密切关系。因此,要调动公检法、工商、税务等相关部门及其社会保障机构积极配合援助机构开展法律服务工作。形成合力,协调发展,创造良好的法律运作环境,推动法律援助工作的开展。此外,还要广泛动员社会各界参与到法律援助中来,形成法律援助的社会联动机制,是扩大法律援助对象和范围的一项根本措施,尤其在我国目前法律经费严重不足的情况下,这方面的努力显得更为重要。
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[责任编辑:杜红艳]。