试论中国FTA战略与WTO多边贸易机制之竞合
【摘要】近年来，随着世界经济一体化的加快，区域间自由贸易协定快速增长。为了营造更为公平和自由的国际贸易环境，中国在积极参与多边自由贸易谈判的同时，也越发重视双边自由贸易协定的作用。目前，我国与周边国家和地区经济合作正全面展开，发展迅速。FTA在促进贸易和经济往来方面发挥了重要作用，但也引发了贸易创造和贸易转移效应。事实上，FTA等区域安排同多边贸易体制的构建间存在在微妙的竞合关系。以此为前提，我国只有采用全球范围、区域范围和次区域范围内经济合作同时并举、齐头并进的模式，应变外在压力，实现经济增长方式转变，更充分的参与多边规则的制定和主动、合法、有效的利用区域安排规则，以实现经贸利益。
【关键词】区域贸易合作；多边贸易体制；竞合；中国；FTA战略。
【正文】。
1、导论：中国FTA发展现状。
区域经济一体化最基本的含义是一种分工，既是一种状态，又是一种过程，其中包含产品和要素的流动，以及对产品和要素采取歧视性和非歧视性的做法[1]。区域贸易安排有多种形式，从贸易安排水平划分，一般有优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场和经济联盟。自由贸易区由于其灵活性和针对性，日益成为区域贸易安排的主要类型。近年来，随着世界经济一体化的加快，区域间自由贸易协定快速增长。目前，WTO成员方除蒙古外都参与到各种区域贸易安排之中。而据WTO秘书处统计，截至2007年，全球已通知并生效的RTA中，有近85％是自由贸易区，关税同盟和局部自由贸易区各约占8%。而处于谈判中的RTA和建立RTA的提议中，自由贸易区的比例还要高。
其一，发达国家和发展中国家成员达成优惠安排的互惠性增强，南南合作的区域贸易安排多有增加，南北化合作趋势推陈出新。不同的社会制度、经济发展水平成员组建贸易合作协定常规化，如欧盟和东欧国家的欧洲协定，加拿大与智利、美国与约旦自由贸易区等[2]；某些区域处于两国或地区交界处，某些资源方面具有突出优势，且互补性强，适于共同开发，实现投资少、周期短、风险小、收益大的结果，对整个区域经济合作和联合起到示范带头作用[3]。
其二，区域贸易安排内容更加复杂化，成员国间经济一体化程度逐步深化。虽然货物贸易领域仍是自由化合作的核心，但协定内容愈发广泛，除了扩展到服务贸易领域，也正在向投资规则、知识产权、环境政策和劳工条款等与贸易直接或间接相关的领域迈进，贸易管理框架大多超出多边谈判达成的贸易规范。
同时，区域贸易安排呈现出扩展和联合的发展态势。一方面，现有区域贸易集团吸纳更多的“邻居”进入集团，如东盟和东亚各国的区域贸易合作；另一方面，区域贸易集团联合其他区域贸易集团形成大型区域贸易集团，吸引周边国家跟进，世界正逐渐被区域经贸集团连成错综复杂、多层次的经济网络。
1.2 中国FTA战略的实施与现状。
从全球角度，欧洲－地中海地区虽依旧是FTA协定经营的密集地区，但有关FTA的谈判活动的中心正在发生新的变化，日本、韩国、澳大利亚、中国香港、新加坡等先前热衷于以最惠国待遇为多边贸易基石的国家和地区，也开始积极寻求FTA建设。亚太地区正在成为新的增长点[4]。近年来，为了营造更为公平和自由的国际贸易环境，中国在积极参与多边自由贸易谈判的同时，也越发重视双边自由贸易协定的作用。中国参加区域性贸易组织和协定起步较晚，按照“大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础”的区域合作战略[5]，我国与周边国家和地区经济合作正全面展开，发展迅速。
我国于1991年加入亚太经合组织，一直积极支持并全面参与APEC在贸易投资自由化、便利化和经济技术合作工作；1996年重视和支持亚欧会议进程，并于2000年全面参与《亚欧贸易便利行动计划》和《亚欧投资促进行动计划》的实施和执行；2001年正式成为曼谷协定成员，首次加入实质性区域贸易协定；同年，与东盟正式签署《加强全面经济合作框架协议》，2004年开始实施“早期收获计划”，2005年7月开始实施《中国与东盟全面经济合作框架协议货物贸易协定》，2007年1月签订中国－东盟自由贸易区《服务贸易协议》。
2003年6月和10月分别同香港、澳门特别行政区签署并实施内地与港澳《更紧密经贸关系安排》；2003年与巴基斯坦签署《中巴优惠贸易安排》；2005年11月与智利签署《货物贸易协定》，2006年11月签署自由贸易区协定。从2006年9月我国开始实施《亚太贸易协定》，已向其他成员国的1717项8位税目产品提供优惠关税，平均减让幅度27%[6]。
目前中国正在与澳大利亚、新西兰、冰岛、海湾合作委员会、南部非洲关税同盟、秘鲁、挪威、印度等开展自贸区可行性联合研究或正式谈判[7]。
FTA的蓬勃发展基于一定的经济和政治等政策目标。经济学方面，从消费角度而言，自由贸易区有助于促进区域内竞争；从生产角度而言，规模经济能够提高货物和服务的生产效率；在全球范围内，区域市场的扩大能够增加内部和外部市场的整体需求，是推进多边贸易自由化存在诸多困难的情况下的次优选择。而从政治角度来看，各国唯恐别的成员建立的大市场排斥己身利益，使自身处于不利地位，也须及时建立保障性的贸易机制[8]。
实践中，FTA在促进贸易和经济往来方面发挥了重要作用，但也同时引发了贸易创造和贸易转移效应，可能对非成员国家不利。在全球多边贸易体制的构建中，亦存在FTA究竟是垫脚石还是绊脚石之争[9]。由此可以看出，FTA和WTO多边贸易体制关系的一个重要问题，是多边贸易体制如何对FTA等区域贸易安排进行规范，以确保实现增进贸易自由和社会福利的初衷。在多边贸易体制中，WTO成员之间的区域贸易安排具有合法地位，但必须满足WTO的有关规定。
在WTO法律中，规范区域贸易安排的规定主要是 GATT1994第24条及《关于解释1994年GATT第24条的谅解》（以下简称《谅解》），1979年东京回合的“授权条款”和乌拉圭回合达成的《服务贸易总协定》（以下简称GATS）。这些规定的目的在于保证区域贸易安排能够有利于区域组织内的贸易，同时又不会提高对外部成员的贸易壁垒。
（一）GATT第24条及其《谅解》。
GATT1994第24条的重点是关于关税同盟和自由贸易区，《谅解》对第24条规定作了进一步明确，对自由贸易区的成立目的、贸易范围、设置区域贸易安排的通知和审查程序作出规定。根据规定，自由贸易区成立的目的在于：发展成员间“更密切的经济一体化，以增加贸易自由”[10]，而且是为增加自由贸易区的贸易自由提供便利，而非提高其他缔约方与此类领土之间进行的贸易壁垒。在贸易范围方面，自由贸易区成员领土之间“实质上所有有关产自此类领土产品的贸易取消关税和其他限制性贸易法规[11]。
关于设置区域贸易安排的通知和审查程序，“决定加入关税同盟或自由贸易区，或订立导致形成关税同盟或自由贸易区临时协定的任何缔约方，应迅速通知缔约方全体，并向它们提供必要信息”，“以便它们能够向各缔约方提出它们认为适当的报告和建议”；如果全体缔约方“认为该协定不可能在协定参加方预期内导致关税同盟后自由贸易区的形成，或认为该期限不合理，则缔约方全体应向协定参加方提出建议，如参加方不准备依照这些建议修改协定，则不得维持或实施此类协定。”[12]同时为进一步监督区域贸易安排的运转，《谅解》规定由货物贸易理事会审查工作组就审议结论向货物贸易理事会提交报告，当货物贸易理事会认为适宜时可向各成员提出适当建议。第11条还要求审查工作组定期向货物贸易理事会报告。
GATT第24条第5款就关税同盟、自由贸易区的建立设有限定条件，以避免对第三国贸易造成不利。在自由贸易区方面，要求“自由贸易区或导致自由贸易区的临时协定，对于非自由贸易区成员或协定参加方的各缔约方实施的关税或其他贸易法规，不得高于或严于在形成自由贸易区前相同领土内存在的关税或贸易法规。”对于临时协议，即GATT缔约方为尽力关税同盟或自由贸易区需要而采用的临时安排，要求临时协议应包括在一定合理持续时间内形成此种关税同盟或此种自由贸易区的计划表和时间表。关于合理的时间《谅解》规定，只能在特殊情况下延长为10年。如果临时协定的成员方认为10年时间依然不够，则应向货物贸易理事会充分解释一个更长时间的必要性。
（二）GATS第5条。
在GATS第5条中，以经济一体化的名义规范了服务贸易领域的区域经济合作问题，适用于发展中成员方和发达成员方。总体而言，第5条与GATT1994第24条的基本精神并无二致，仅对象存在不同。由于服务贸易领域几乎无关税壁垒或数量限制等非关税壁垒措施，故而GATS采用的是“经济一体化”概念而非自由贸易区或关税同盟[13]。
根据其规定，WTO成员成立或加入以促进服务贸易自由化为目的的RTA须符合下列条件：
其一，服务贸易领域的区域贸易安排必须具有实质性的部门涵盖[14]，即所涉及的服务部门应具有一定的数量、贸易量和提供方式（其中允许发展中国家具有一定灵活性）；参加服务贸易区域一体化的成员间实质上不实行或取消一切歧视，并通过取消现有歧视性措施和禁止新的或更多的歧视性措施来获得发展。
其二，对于非区域贸易协定的WTO成员，与该协定之前的适用水平相比，“不得提高相应服务部门或分服务部门内服务贸易壁垒的总体水平。”[15]。
其三，应允许其他WTO成员的服务提供者享受区域一体化的各种待遇，若“该服务提供者在该协定的参加方领土内从事实质性商业经营。”[16]。
其四，任何参加服务贸易区域贸易安排的WTO成员应及时将此等安排通知服务贸易理事会，并定期就有关安排的实施情况向后者报告，服务贸易理事会如认为必要，可以设立专家组对报告进行审查。
（三）“授权条款”。
“授权条款”是为扶持发展中国家进行区域经济一体化，使发展中国家作出更优惠待遇和互惠的决定。其主要解决是WTO的发展中成员在货物贸易领域的优惠贸易安排问题。根据规定，发展中国家在建立区域贸易安排上，不一定要满足GATT第24条的有关条款，只需要促进贸易的发展即可。发展中国家之间、发展中国家和发达国家之间根据“授权条款”可建立任何形式的区域贸易安排，且不须将此类安排按第24条规定来审批，或按第25条“豁免义务”程序来审批。
其中，“授权条款”第3条规定了发达国家缔约方能够对发展中国家缔约方实施差别和更加优惠待遇应符合的条件：其一，促进和增加发展中国家之间的贸易，不得对其他缔约方的贸易增加壁垒或造成不必要困难；其二，不应对基于最惠国待遇削减或取缔关税及其他贸易限制造成障碍；其三，如果这种待遇是由发达国家给予发展中国家的，其制定以及在必要的时候所作的修改都应积极地反映发展中国家的发展、金融和贸易发展[17]。
从法律角度，区域贸易安排对区域内成员的各种不适用区域外贸易伙伴的优惠待遇背离了多边贸易体制的最惠国待遇原则，但WTO“认识到成员经济更紧密的一体化可对世界贸易的扩大做出贡献。”[18]故而，WTO多边贸易体制对区域贸易安排了较为宽松的规范和监督审查机制，这在一定程度上促进了区域贸易安排的发展，然而为其规避多边贸易体制的规范提供了条件。为此，多边贸易也作出了种种限制，但是规范本身的模糊以及执行的乏力，造成了实质上的歧视，削弱了多边性，扭曲了贸易。
虽然GATT1994第24条及《谅解》为自由贸易区规定了严格的条件与规则，但是其主要规则存在缺陷和模糊之处，导致WTO成员理解分歧，给实际执行带来了困难。例如，GATT1994第24条及《谅解》都没有涉及区域贸易原产地规则问题，只有GATT1994第9条对”原产地标记“作了原则性规定：“每一缔约方在标记要求方面给予其他缔约方领土产品的待遇不得低于任何第三国同类产品的待遇。”目前，FTA内部的原产地规则对成员的产品实行特别优惠，而且由于各FTA实施了诸多不同名目的原产地判断方法，人为造成标准混乱；在GATS中有关服务贸易的区域安排原则，规定则更为宽松，没有明确界定，二代之以原则性说明。规定的模糊性最终将导致FTA合作安排日趋多样、复杂化，从而增加不同区域合作间的贸易成本，阻碍了全球贸易自由化。
其次，WTO对FTA区域实践的审查机制存在软弱性不足。自WTO对1957年建立欧共体的《罗马条约》进行审议以降，几乎没有一次审议结论认定有关协定满足GATT的所有要求，然而也没有任何一个协定被明确拒绝批准。造成此种情况的原因，主要是处于政治因素的考虑。问题的关键不在于WTO规则对区域一体化协定是否有足够约束，而在于WTO成员是否采用规则[19]。当主要成员的利益受到影响时，规则的变动很可能发生。例如，在对欧共体进行审查时，其最初6个成员国表示，如果GATT认为欧共体违反了第24条，他们将退出GATT。在此情况下，尽管其很有可能满足不了该条的所有要求，但是GATT最终决定不对欧共体的建立进行严格的审议。
同时，WTO对FTA的集团行动也缺乏相应的约束制衡机制。由于缺乏行为的有效边界制约，FTA彼此之间的矛盾和抗争，突出表现在FTA等区域集团作为整体在参与制定国际贸易规则时出于自身利益的考虑，对多边贸易谈判的决策进程造成的负面影响上。凡此种种，不一而足。这无疑会影响到全球贸易自由化发展的统一性和同步性，影响到多边贸易体制的正常运转和完善。
2.3 FTA与WTO体制间的关系界定。
正如美国著名世界贸易组织问题专家Jackson指出：“关贸总协定第24条包含了该协定最为棘手的条款之一。”[20]这一判断也适用于WTO有关区域贸易协定的其他条款，而且在一定程度上反映了人们对WTO所代表的多边贸易体制与FTA等区域一体化形式之间竞争抑或互补关系的评价。按照对两种因素强弱关系的对比，二者间的关系也先后存在有“纯粹补充论”、“平行发展论”、和“竞合论”三种观点[21]。
建立在非歧视原则基础上的多边贸易体制是将FTA等区域经济形式作为最惠国待遇条款的例外来处理的。早先人们认为，区域贸易协议是多边贸易体制的补充，是为了实现最终的全球贸易自由化而采取的过渡性措施，但现在看来并非如此。在多边贸易体制进展缓慢，贸易纠纷不断出现的大环境下，一些经济上、政治上关系比较密切的国家已经成立了处理自己贸易经济关系的区域贸易组织。这些区域贸易协议的很多规则已经大大超出了多边贸易体制的范围，此表明，区域贸易组织是多边贸易体制的过渡措施和补充的提法已经不甚科学。WTO秘书处在1998年的研究表明，区域贸易组织中非关税措施的减少带来的市场准入的增加与多边贸易体制的发展是平行的[22]。依此观点，若FTA在贸易自由化方面领先于多边贸易体制，这事的互补因素将趋弱而竞争关系趋强，则会危及多边贸易体制的权威性。其没有认识到竞争和互补关系相互动态转化的存在及积极影响，也没有发觉“竞争不进扩大了互补的内涵，而且也是互补得以存在的前提”[23]。
通过WTO关于FTA的法律规定可以发现，其通过灵活、笼统和模糊的规文对FTA抱以宽容的态度，意味着多边贸易体制对区域经济给予了事实上的认可。此种认可主要得益于，区域贸易安排有利于推动多边贸易谈判，二者之间具有共同性：首先在构成主体上具有很大的重合性。总体而言，几乎所有WTO成员方都是区域贸易安排的参加方，反之亦然；同时，区域经济一体化以WTO为模版，两者的基本原则和主要内容在实质上是相似的。由于区域经济一体化减低了成员对外关税水平，其实践在某种程度上推动了多边贸易规则的完善，为多边贸易体制提供了有益的借鉴。同时，区域一体化也为各成员提供了更多的场合和机会，以使彼此间加强互信以及信息的交流，有利于多边贸易谈判的进行。而从动态的观点来看，各种FTA区域经济所形成的背景、运行条件及基本目标等方面，也与多边贸易体制所具有较高的相似性、一致性和趋同性[24]。
在WTO定义的较为宽松的框架下，FTA在内容上得以拓展，除传统的关税减让和非关税措施的削减和协调外，还涵盖了服务贸易、知识产权、投资、政府采购、环境和劳工标准等内容，区域范围内的经贸政策协调较之WTO走得更快更远，为将其中一些内容逐步纳入WTO和协调立场做了前期准备[25]。其表明FTA不必然成为贸易壁垒，而可以通过开辟和进一步推动贸易自由化对WTO机制产生积极作用。二者之间的关系应该是动态的、整体的、有机的竞争互补关系，或称竞合关系。区域经济合作的形成和发展与多边贸易体制的改进与加强，在发挥各自优势的情况下产生竞争。这种竞争致使二者彼此取长补短，相互补充，从而进一步提升二者在实施贸易自由化领域的竞争层次，丰富了互补的内涵，直至全球经济贸易一体化的实现[26]。
故而，多边贸易体制无论从法律上抑或国际舆论上，都无法遏制区域经济合作的发展，也无法要求二者保持同步发展。竞争关系的存在本身不可怕，可怕的是缺乏竞争的平行发展，使得两者之间无法借鉴和吸收；同样，区域经济势力的崛起不可怕，可怕的是多边贸易体制无所作为，不思完善。
早先我国对外经济合作的形式和重心比较单一，主要集中在亚太地区，且多为非均衡发展。虽然通过加入APEC、WTO等多边经贸安排，在合作的内涵和经济辐射规模方面提升了层次，但由于多边体制的谈判成本较高，总体的经济合作及开放水平依然偏低，难以适应多样化的经贸交流及全球化的要求，甚至在某些区域市场出现边缘化风险。目前，我国采用了全球范围、区域范围和次区域范围内经济合作同时并举、齐头并进的模式[27]，既是出于应变外在压力，实现经济增长方式转变的题中之意，也希望借此对原有政策进行辩证的修整，从而更好的利用FTA和WTO等经济安排间的竞合关系增进我国福利。
在世界FTA浪潮不断高涨的大环境下，我国正以较快的步伐融入到一体化的进程之中。其中，我国FTA加速发展的主要诱因在于：