政府审计监督与政府部门内部控制
政府审计监督与政府部门部控制◆李甘霖张庆龙[摘要]论述政府审计政府部门部控制外部监督作用并针对政府审计参与政府部门部控制活动遇到瓶颈问题提出开发政府部门部控制评价指南加强对控制环境与风险评估推动政府部门部控制评价报告和公示制针对部控制效益审计应兼顾效率与公平等建议。
[关键词]政府审计监督部控制、政府审计是政府部门部控制有效外部监督机制政府部门部控制有效运行除了身部审计监督外还要政府审计作种外部监督机制形成审计监督链条对政府部门部控制设计有效性与运行有效性状况进行监督和评价。
从理论上看公共受托责任政府审计有义按照国法律法规和政府审计准则对政府部门履行公共责任配置、管理和利用公共有效性、合理性、科学性进行审、分析、考量和评价以促进济社会全面协调、持续高效目标实现。
从审计实践看政府审计机关对政府部门部控制关有利节约审计提高审计效率将有限审计集部控制薄弱环节。
从国际上看政府审计机关是政府部门部控制完善重要推动力量并且部控制完善逐渐成政府审计机关重要责任。
l99年高审计机关国际组织就曾首次发布《部控制准则指南》认政府部门部控制责任主体是政府部门管理层和高审计机关。
00年高审计机关国际组织总结各成员国验基础上修改了政府部门部控制责任围明确了各主体部控制责任并指出高审计机关应财审计、合法性审计和绩效审计通测评部控制证实部控制执行效向政府部门利害关系人沟通部控制评价发现问题及其改进建议促进政府部门执行部控制。
从我国具体实践看审计署曾发布5令《审计机关部控制评价准则》对政府审计工作对部控制测评工作进行了规并通这准则积极推动政府部门部控制建立和有效执行。
实际执行我国政府审计机关偏重央预算执行财政财收支审计监督政府部门部控制有效执行。
综上所述政府审计是政府部门部控制外部监督重要环其主要通部控制评价证实部控制建设与实施效。
使得利益相关方相信报告项目结或营情况以及相关部控制制。
重要方法。
与发达国部控制评价相比我国政府部门部控制评价工作仍处起步阶段。
虽然003年审计署发布了《审计机关部控制评价准则》但没有操作层次上审计人员测评部控制规性问题部控制定义局限制定和实施相关政策、程序和措施程。
定程上影响了审计机关开展政府部门部控制工作效率、质量和力进而影响了政府审计工作科学化、规化进展影响了政府审计工作整体水平。
近年我国财政改革步入了核心领域改革部门预算改革、财政国库管理制改革、“收支两条线”管理改革、政府采购制改革审计署也对部审计工作提出了新要。
这些改革和要引发了管理体制、法律法规、收入政策与预算管理制、会计制与预算管理制不协调。
这种改革程不协调问题导致了政府部门部控制设置缺失执行不到位。
因构建良外部环境以促进政府部门部控制协调发展成加强政府部门部控制急问题。
从当前看我国政府审计机二、政府审计机关参与政府部控制瓶颈．缺少健全部控制评价操理论r关对政府部门部控制关是以政府预算执行主线确认政府履行财政财收支方面部控制责任方面效手段偏重以合规检目标部控制监督。
这些特使得政府机关审计监督容易多地停留财审计监督容上审计建议视角往往微观侧重问题披露就问题说问题难以挖掘问题背控制环境问题因往往难以提供有效方案。
从西方发达国政府审计对部控制关看0世纪90年代初发达国进行行政改革使得政府部门管理绩效审计比重提高、容增加。
审计机关部控制评价不仅关被审计单位管理控制方法、程序和措施而且开始关被审计单位管理层对部控制态。
99年高审计机关国际组织首次公布了《部控制准则指南》提出部控制结构实现机构目标提供合理保证包括机构管理层所采取态、方法、程序和措施。
世纪初管理行政向行政管理模式换政府绩效审计围由管理领域扩到治理领域由政府部门部控制评价领域也从管理领域扩到政府部门治理领域审计机关开始关政府部门治理理念、业风险评估等。
部控制评价对以政府部门治理理念、管理层对部控制态、管理风格、风险化特征控制环境评估有利审计机关从治理层面、政策、法律法规制层面针对政府部门部控制存突出问题提出有效建议和措施。
部控制是政府责任基础这观高审计机关国际组织新《公共部门部控制准则指南》体现得尤明显。
前面节已谈到以法律或者制形式对政府部门部控制责任进行约束是建立和维护部控制有效保证。
从国际看强化政府部门部控制责任主要是通法律确定政府部门部控制责任实行政府部门部控制定期报告制。
例如0世纪90年代期些国提高政府部门部控制有效性实行了部控制定期报告制。
美国国会通立法要政府机构每年评价并报告部控制情况建立独立部审计机构每年实施审计并公布审计报告。
美国《邦财总法》规定政府机构每年必须向总统、国会及公众报告部控制制执行情况。
玻利维亚检长公署要政府机构每年向玻利维亚检长公署报告部控制我评价情况根据法定要检并控制单位财与会计活动。
0世纪90年代以虽然我国出台了些体现政府部门部控制要法律、法规和规与相适应政府部门建立了些合单位特、体现部控制要部管理制或部控制制。
但这些法律、法规、规和制能形成有机政府部门部控制法律制体系缺乏部控制报告、责任追究制以致许多部控制措施不能落实到位有令不行有禁不止能充分发挥部控制有效作用。
虽然政府审计机关通审计报告揭示了些政府部门部控制存问题提出了加强部控制建议但这些建议还缺乏系统性。
前面节我们已谈到兼顾效率与公平既是政府部门部控制目标又是我国政府部门部控制价值取向。
政府部门执行政策、进行我管理程应以效率和公平作管理标准这既是政府部门履行其公共受托责任必然要也是政府部门部控制重要价值取向。
政府部门部控制是效益审计基概念它不仅是效益审计直接对象也是实现组织济性、效率性和效性以及整体公共受托责任前提。
美国公认政府审计准则(GG)把部控制审计作绩效审计重要组成部分并明确指出“部控制审计目标与管理部门用以完成其任、达到目和目标计划、方法和程序有关部控制包括计划、组织、指导和控制项目运营程序和程以及评价、报告和监督项目绩效系统正常运行”。
政府审计机关实施传统效益审计是以济性、效率性、效性作审计活动目标这也是当前我国政府审计机关执行效益审计主要目标。
我们会发现这种传统效益审计不足就是没有考虑或者忽视了公平性问题。
没有考虑到总金分配是否合理是否公平。
效性主要是指政府部门工作是否实现了政策目标也就是说,这里效是定位政策目标上。
政治和行政官员根据具体情况和各利益制定出政策政策不定合公众愿望至公平性问题则更加难以考虑。
政策目标不定合理以是否达到了政策目标评价政府部门管理业绩有所欠缺。
另外即使政策目标合理政府部门实现该目标可能又损害了其他合理目标例如破坏了公平性、引起社会不稳定、破坏了0国部审计33政府部门部控制系列r理论公共环境等。
公平是定位公众要上其围更广考虑更长远。
政府效益审计若关心公平也就会检政府部门维护公平目标上部控制责任是否得到履行。
否则就可能忽视部控制公平性监督。
因而006年至008年高审计机关国际组织深入研究公共部门各业系统风险管理与部控制关系及风险评估具体运用据以细化《公共部门部控制准则指南》关风险管理和部控制活动。
00年高审计机关国际组织虽然《公共部门部控制准则指南》说明了部审计机构部控制地位规定了部审计部控制责任和任说明了部审计机构与高审计机关和民审计组织关系但高审计机关国际组织对成员国多年调结表明各成员国公共部门部审计工作发展不平衡存着独立性不强、工作开展不力和尚建立部审计机构等问题。
鉴这高审计机关国际组织006年至008年对“公共部门部审计可行性”进行深入研究据以细化《公共部门部控制准则指南》关政府部门治理活动容。
我国政府审计机关应当借鉴国际验结合我国实际情况尽快开发政府部门部控制评价指南是我国审计机关开展部控制评价工作面临主要问题。
建议由审计署行政事业审计司牵头财政审计司、派出审计局、计算机技术心、法制司和审计署科研所有关人员参加对政府部门部控制评价目标、系统、环节等问题进行研究开发政府部门部控制评价指南奠定基础。
部控制运行定控制环境控制环境是部控制赖以生存和发展条件它往往定、影响或制约着部控制执行效。
审计程如政府审计人员仅仅限合规式评价部控制优和劣往往难以发现部控制执行程出现问题深层次体制与管理层原因更难以提出有效部控制完善建议。
国际上,国审计机关控制环境上加强审计监督通行做法是重视风险评估方法运用积极开展审前部控制测评分析外部环境变化对部控制执行潜影响向有关部门提出改进建议以促进改善部控制执行控制环境。
0世纪70年代末当世界处对政府职能失灵反思英国政府摆脱行政管理危机以政府管理效益审计作其行政改革起。
政府管理效益审计英国审计署围绕政府部门管理问题开展管理风险调并向国会报告政府部门部控制存主要问题、倾向性问题增进了政府部门管理有效性。
0世纪90年代澳利亚公共部门率先开展了风险评估00年美国防止虚假财报告委员会所属赞助组织部控制委员会发布《企业风险管理框架》。
年高审计机关国际组织吸收了《企业风险管理框架》新风险管理理论结合公共部门管理特《公共部门部控制准则指南》增加了“风险评估”容；说明了风险管理与部控制关系；规定了公共部门如何开展风险评估并强调了政府部门部控制风险评估但指南没有风险管理与部控制操作层次上系问题。
因而006年至008年高审计机关国际组织深入研究公共部门各业系统风险管理与部控制关系及风险评估具体运用据以细化《公共部门部三、政府审计如何有效发挥对政府部门部控制监督作用．开发政府部门部控制评价指南。
政府部门部控制评价指南是审计机关开展部控制评价操作规是衡量审计人员部控制评价质量具体标准。
从审计机关部控制评价标准层次开发国际趋势看扩充、细化部控制评价容成部控制评价标准开发重而政府部门部控制评价标准容扩充、细化重是政府部门责任公共部门风险评估和部审计。
00年修改99年发布《部控制准则指南》高审计机关国际组织发布了纲要性件《部控制政府责任基础》但00年修改《公共部门部控制准则指南》并没有体现“部控制是政府责任基础”观念。
高审计机关国际组织将“部控制与政府责任关系”列005年至007年主要研究问题重新评价《部控制政府责任基础》据以扩充《公共部门部控制准则指南》关部控制责任和容。
0世纪90年代澳利亚公共部门率先展开了风险评估00年美国防止虚假财报告委员会发布了《企业风险管理框架》新风险管理理论结合公共部门管理特《公共部门部控制准则指南》增加了“风险评估”容说明了风险管理与部控制关系规定了公共部门如何开展风险评估并强调了政府部门03国部审计政府部门部控制系列理论r控翻准则指南》有关风险管理和部控制活动。
密切关济、财政、预算、行政体制及其管理体制改革进程组织开展专门部控制调分析改革环境变化对政府部门部控制设置、执行影响向有关部门提出建议政府部门部控制设置、执行创建良控制环境。
针对被审计单位部控制存普遍性、倾向性问题分析行政、投、预算体制及其管理体制改革对部控制设置、执行影响并向有关部门提出改进建议政府部门部控制设置、执行营造良控制环境。
三应积极运用风险评估开展政府部门控制环境风险评估分析改革对部门预算执行影响针对部门预算执行风险设置部控制以保持政府部门部控制适应行政、投、预算体制改革维护政府部门部控制系统良性运行。
分析风险对公共策影响据以采取业控制措施和风险处理措施；建立体制、政策、制变化跟踪机制及调整政府部门部管理体制、制提高政府部门应对外界环境变化能力以发挥政府部门业风险我评估政府部控制设置、风险管理、政策执行、业策作用保持政府部控制持续发展。
实行政府部门部控制评价报告和公示制方面要加强部审计机构对单位部控制测评实行部审计机构向单位主要责人定期报告制；另方面,应加强审计机关对被审计单位部控制评价实行审计机关对被审计单位部控制及部控制评价结、审计机关部控制评价结进行公示制以加强人、政府、公众对政府部门部控制监督。
针对政府部控制存种种问题加强政府效益审计是改进和完善部控制重要途径。
效益审计把部控制作审计对象开展以风险分析审计计划和审计程序实施部控制我评价对改进和强化控制运行提出建议跟踪建议是否得到完全、彻底执行等通定期评价组织部控制有效性促进部控制不断完善。
但是如继续沿用以往传统效益审计目标显然是难以满足和促进政府部门部控制公平性价值取向以及目标达成。
美国乔治·弗雷德里克森曾指出把效率和济作公共行政指导方针是有必要但仅是不够必须加上社会公平作公共行政二理论支柱使公共行政能够回应公民。
如不考虑政策实施分配效不遵循社会公平理念公共行政可能忽视全体公民合法利益。
传统效益审计显然忽视了公平要素片面强调济性、效率性与效性运用到部控制监督也会使效益审计关政府部门部控制价值取向发生偏离难以全面履行政府部门公共受托责任。
应该承认政府审计促进政府履行其公共受托责任方面起着不可忽略作用。
那么与相适应政府部门部控制措施也应涵盖和体现这主旨也就是说政府部门部控制应该确保体现公平导向公共管理落到实处并体现出其济效。
回应政府这受托责任政府效益审计也应审公共部门履行其职责程是否遵循了公平原则。
审计机关应首先审公共部门是否设计了有效部控制而有效部控制必须要兼顾效率与公平。
从核心容看主要包括以下几方面()被审计单位是否拥有清楚业绩目标结构是否公共金使用选择了恰当重和手段；()被审计单位是否不级别确定了清楚责任分工公共部门组织结构设计是否合理；(3)被审计单位是否强调公民要对成有清楚认识并有强烈识；()被审计单位是否充分重视部控制和报告要；（5）审公共部门绩效评估制是否合理。
（作者单位国电力财有限公司华北分公司、北京国会计学院邮政编码03电子邮箱）0国部审计35参考献包国宪、郎玫009治理、政府治理概念演变与发展[]兰州学学报董红．008试论政府治理与政府部控制[]．西部财会方新立003由政府采购引发审计思考[]国审计何瑞雄．00公平和效率导向政府管理审计研究[]．北京济科学出版社洪梅008基公共受托责任理论政府部审计有效性研究[]东南学学位论政府部门部控制系列 相关热词 部控制监督部门情况政府部门部控制审计监督