现阶段行政执法中的问题及对策
摘要。
依法治国，建设社会主义法治国家是党领导人民治理国家的基本方略。它作为一项系统工程，需要各环节的强化。行政执法作为其中一个环节，占据了重要作用。然而目前我国的行政执法中存在着许多问题。在执法体制上：机构设置不合理，行政执法手段单一，执法权力不足等。执法过程中：滥用职权，超越职权，不履行法定职责等。这些都严重阻碍了行政管理活动的开展，也阻碍了依法治国的建设。应该在机构设置、执法队伍建设、立法建设等方面加以改革。本文将对行政执法中的问题和解决问题的对策进行论述。
“依法治国，建设社会主义法治国家”是一项庞大的社会系统工程。它有赖于立法、司法、执法、法律监督、守法等方方面面环节的强化。行政执法作为这一系统工程中的重要一环，也是极重要的。行政执法，是指国家行政机关实施宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例规章等法律规范的行为。行政执法有其自身的特点：1、行政机关既立法又执法。国家行政机关有权制定、发布行政法规、规章，行政机关本身又实施之。2、行政执法具有较多较大的机动灵活性。这是因为，法律、法规赋予了行政机关一些裁量权。裁量权指，在法律法规没有详细规定的情况下，行政机关在处理具体事件时，可以基于法律的目的，自由斟酌，选择自己认为正确的行为的权力。3、行政执法实行首长负责制，行政首长有权依法决定、改变、撤消执法措施。4、行政执法具有主动性，在多数情况下，由行政机关主动采取执法措施，而不是等待相对人申请，才被动采取措施。5、行政执行程序较简便、迅速。6、行政执法既有强制、制裁手段，又有奖励手段。行政执法的这些特点，一方面反映了行政管理活动的需要，另一方面易于导致滥用职权，违法、腐败现象的产生。行政执法是使行政法律、法规得以实现的重要保障，是实现行政管理，提高行政工作效率的前提。没有行政执法，行政法律、法规就是一纸空文，行政管理就不能实现。行政执法活动的实现，有利于实现行政管理职能和行政管理的民主化、科学化；有利于加强行政机关组织和行政工作人员队伍建设；有利于保证行政权力的正确行使和防止滥用，提高行政工作效率；有利于保证公民、法人和其它组织的合法权益。目前，在行政执法中存在着一些问题，影响和制约了执法活动的实行，有的问题甚至直接导致严重后果的产生，这些都影响了我国现阶段经济建设和民主法治建设。目前行政执法中存在的问题包括以下几个方面。一、行政执法体制中存在的问题1、行政执法机构设置不健全为了顺利实现国家行政执法职能，行政执法机构必须按照一定的层次和结构设置，并按照科学方法和程序依法进行活动。我国行政执法机构的设置，吸收了首长制、委员会制、层级制、机能制的优点，但缺点也不可避免地随之而来，问题颇多。具体表现为以下几个方面：①行政执法机关设置较混乱。既有政府部门，又有法律、法规授权的单位；既有固定的常设机构，又有临时性的非常设机构；既有行政机关，又有事业单位、企业或政企合一的单位行使执法权的情况。②行政执法机构不健全。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设立，如政府法制机构在政府活动中行使着重要的职权，但在部分县、区政府里却没有机构、编制，致使行政职权无法行使。有的行政执法领域“儿子执老子的法”，让下属机构执法直属上级，缺乏执法本身应有的权威性，执法活动难以开展。③有些执法领域一直处于政出多门，多头管理，上下错位和职责重叠的困扰之中。如在文化市场管理方面，文化市场只有一个，而管理部门却有很多。文化、广播、新闻出版三个管理部门各自为政；公安、工商等部门又对文化齐抓共管；另外还有一些应政策出现而产生的非常设性机构管理文化市场。由于众多部门管一件事，常常有好处的事争着管，而对于没好处的则互相推诿扯皮，影响了执法效率。2、行政执法手段单一，执法机关装备落后，执法权力不足随着行政执法向纵深发展，相应地行政执法的物质装备也必须跟上，只有现代化的执法手段才能保证执法任务的有效完成。但实际中，行政执法物质装备落后，缺乏必须的物质手段，严重束缚了行政执法人员的手脚。如在交通民警责问司机闯红灯、超速行驶，司机不承认，由于现场没有录像设备进行即时摄录，没有其他证据佐证，民警也无可奈何。行政执法机关不仅需要先进的物质装备，还需要必须的执法权力，行政机关的权利义务应该对等。但有些行政机关的权力义务不对等。例如根据《文物保护法》规定，文物管理和保护的职能机构是国家文化行政管理部门和各级人民政府设立的文物保护管理机构，但违反文物保护法规的行政处罚权却由公安部门和工商部门行使，权力和义务分离。有些执法任务很重的行政机关，诸如环保、土地、城建等管理部门没有行政强制执行权，严重影响了行政执法效力。3、执法人员分散，执法力度不到位尽管执法部门很多，但各个部门分散执法，“铁路警察各管一段”。造成执法人员总数不少，但分散到各个部门后人数又很少，执法难以到位。据统计，北京市2002年有9万执法人员除人数较多的公安、工商外，其余执法机构平均每家300多人，再平均到每个县区，不到20人，各县区执法机构真正在一线执法的只有几个人，执法力度非常有限。二、行政执法活动中执法人员的问题1、行政执法人员素质亟待提高执法队伍是落实日常管理的力量保证，要高质量的完成行政执法任务，不仅要求行政执法人员有较高的法律素质，而且要有较高的专业素质和政治素质。但事实上，我国目前的行政执法队伍中不少人素质不高，不懂法律，有的行政机关还委托文化程度较低，又未经专业培训的人员上岗执法。有的基层执法部门中无一人受过系统法律知识教育。有些基层的执法人员靠走后门进入执法部门，更谈不上素质问题。《法制日报》发表的一篇文章提到：“辽宁省一些交通稽查部门、运管所等为了完成上级下达任务，减轻自身工作量，聘请一些当地地头蛇代收规费。这些人员素质低下，又无国家正式工作人员带领监督，穿戴各部门的制服和标识，乱拦车乱罚款，吃拿卡要，收钱不开正式票据，还有的甚至收钱不开票。”这样的执法人员如何能做到依法办事。2、执法人员滥用职权，造成执法无序滥用职权是指行政机关行政职权时背离法律、法规的目的，背离基本法理，其所实施的具体形为在其职权范围之内，但其内容与法律、法规设定的该职权的用意相去甚远。主要有下列表现：武断专横；反复无常即行政机关实施具体行政行为时，无任何确定标准任意所为；具体行政行为的方式违法如滥用、乱用戒具，出于报复或滥显淫威等目的而对相对方进行殴打、污辱等；故意拖延。当前，执法人员滥用职权的事件屡有发生。如公安机关有些人利用交通秩序管理权、户籍管理权、治安管理权和刑事侦察权，在交通秩序管理中乱设卡，乱拦车、乱罚款；在户籍管理中，办理户口迁入出时乱收费；在治安管理中乱没收，超过条例规定的最高限额乱罚款。另有一些交通稽查人员毫无法制观念，执法无凭，罚款无据，由着性子来，想怎么罚就怎么罚，当事人稍有不从，就千方百计地用手中权力将当事人制服。一些执法部门，为了小团体利益，不惜向执法对象敲诈勒索，往往凭行业垄断和工作方便，对执法对象提出私欲要求，胁迫对方就范，否则采取报复性行为。有的甚至同犯罪分子勾结在一起，坑蒙拐骗，抑或对各种犯罪活动大加包庇，从中收取报答费。这些执法人员置党和人民的利益于不顾，利用手中的职权，大肆谋取私利，已经严重地影响了我国行政执法主体的执法声誉和执法主体的执法。
权威。3、执法人员超越职权超越职权是指行政机关超越了法律、法规授予的权限，实施了其无权实施的行为。它主要有以下几种情况：①下级行政机关行使了法律法规授予上级行政机关行使的职权。如根据《土地管理法》，农村居民使用耕地建造住宅，须经县级人民政府批准，乡级人民政府的批准就是越权行为。②甲部门行政机关先例了法律、法规授予乙部门行政机关的职权。例如根据法律、法规，吊销违法企业的营业执照属于工商行政管理机关的权限，公安机关在管理中如吊销企业的营业执照就属越权。③甲地域行政机关行使了法律、法规授予乙地域行政机关的职权。如：湖南省的公安机关处理发生在湖北省的治安违法行为。④执法机关执法手段超越了法律法规的执法手段。当前的行政执法中，常常会有执法机关人员超越职权的事件发生，这些都严重阻碍了执法活动开展。
4、执法人员违反法定程序办事符合法定程序是指行政机关实施具体行政行为是根据法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等进行的，符合具体行政行为的法定操作规程。行政执法机关在行政执法中应严格按照法定程序办事，努力使执法活动得以顺利开展。但由于①我国行政程序法尚不完备，对于许多具体行政行为，法律、法规并未明确规定实施程序。②行政机关在执法中忽略程序的规定性。③执法人员故意或无意中省略一些手续。常使一些违反法定程序事件的发生，造成严重的后果。5、执法人员不履行、拖延履行法定职责所谓不履行，是指行政机关明确拒绝履行，目已超过法定履行期限而未履行。所谓拖延履行，是指行政机关对于法律、法规未明确规定履行期限的有关事项故意拖延办理，或者对于某些紧急事项不及时处理。不履行、拖延履行法定职责有以下几种表现：①行政机关拒绝、拖延颁发许可证、执照或对相对方的相应申请不予答复。②行政机关拒绝履行保护人身权，财产权的法定职责或对相对方的相应申请不予答复。③行政机关不依法发给相对方抚恤金等。在现实执法中，有的执法人员往往对于一些有私利可图的事件，故意拖延，以求收取“报答费”，对于一些无好处的事件，则能拖就拖，甚至不予办理。综合以上在行政执法中所存在的问题，不难看出，必须对行政执法加强管理，改进工作，以改变其现状，真正使行政执法活动依法进行，推动行政管理活动的顺利开展。如何改进行政执法中的问题，笔者认为应当从以下几个途径加以改进：1、建立合理高效的机构设置行政执法机构设置要从实际出发，因地制宜，因事制宜，要根据工作需要实事求是地设置。应该坚持机构编制的统一管理，充分发挥机构编制部门的综合、协调、监督作用，提高其权威性，杜绝政出多门，各行其事的现象。在机构改革期间，对于一些可有可无的执法机关就应该精简。一些法律、法规规定应该设置的机构，如政府法制机构就应该在县、区政府里设置，其它一些隶属关系颠倒的执法机关，应该加以纠正。如种子管理机构，它作为种子管理的执法机关，应该对种子公司直接管理，它应是种子公司的直属上级管理机关，而不应设在种子公司内部，造成执法中的不力。法律要明确界定行政执法机关权限，明确各部门工作任务，职权范围。本部门管些什么，不管什么，哪些应交给别的部门去管，哪些应当下放给下级单位、下放给地方去管；部门之间、部门与企事业单位之间的关系如何划分等等，都要做出明确规定，认真执行，业务分工、职责权限明确了，对于管理中的政出多门现象就会减少，同时也避免了执法中的职责重叠。2、建立一支高素质的执法队伍要建立一支为政清廉、全心全意为人民服务的执法队伍，就必须从人才的选拔标准、人才的培养、人才的待遇等方面着手，引入竞争机制，提高执法队伍素质。应根据年龄结构、文化层次、业务素质、政治修养等状况及其变化，适时地进行优化组合。建立执法人员资格考试、录用选任、考核、晋升、培训、奖惩等系列的法律制度，鼓励执法人员钻研业务，提高素质，努力工作，为政清廉。扎扎实实推广岗位职务责任制，有效地把责、权、利结合起来，有职有权，职责清楚，奖惩分明，提高行政效率。在执法人员的培训中加强“勤、学、德”的培养，建立一支业务能力强，清政廉洁，秉公执法，高素质的行政执法队伍。在目前一些执法人员由“走后门”进入执法机关，和临时委托执法的现象应该坚决杜绝。3、提高执法人员的物质装备，执法职责,权力要对等根据目前社会生产力的发展以及科学技术的进步，也要求行政执法的物质装备科学化，配备先进的物质设施和技术手段，高效优质的完成行政执法任务。要尽可能的加大投入力度，改变目前执法物质装备落后的现象。执法机关拥有的执法职责，应该有相应的权力与之相适应，国家的立法应该赋予一些行政执法机关与其职责相应的职权，如文物管理部门就应该拥有对违反文物保护法规的行政处罚权，更如环保这一已越来越重要的管理部门，应该拥有行政强制执法权。4、要加强行政立法行政执法机关能否依法行政，能否自觉地消除行政行为的违法性，关系到行政执法能否取信于民、建立应有的法律权威。在立法方面，对行政执法中的一些问题应有法律方面的规定和约事，减少执法中的违法行为。①加快制定《行政强制法》，使行政执法主体的行政强制行为有法可依，从而减少由于立不法不足或立法界线不清而导致执法侵权现象的发生。②尽快制定《行政程序法》，严格规范行政执法主体的执法行为，从法律上减少行政执法主体侵犯公民权利和实施其他违法行为的可能性。5、行政赔偿中应有惩罚性赔偿行政赔偿是国家行政机关和行政工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，国家负责向受害人赔偿的制度。《国家赔偿法》所规定的行政赔偿中的内容，均是对一些被损害所造成的损失进行的赔偿，而没有一些惩罚性赔偿。行政赔偿中增加惩罚性赔偿，笔者认为这样可以提醒和警告行政机关及工作人员在执法中严格约束自己的行为，严格地按照法律、法规办事，从而减少和避免违法行为的产生。6、加大对执法机关的监督进一步完善各级人大及其常委会监督行政执法活动的法律程序，把人大的执法检查工作纳入制度化、规范化、程序化的轨道。加强行政机关内部对行政执法的监督功能。①建立巡视检查制度，以及时发现问题，及时解决问题。②建立对执法人员的抽查考核制度，并据此对被监督对象执法状况的优劣结论，依法奖优罚劣。③通过受理行政复议案件实施执法监督。④建立执法目标责任制，把执法状况的好坏作为考评被监督机关领导者的重要指标。⑤执法监督机构经常走群众路线，充分发挥信访和人民群众来信的作用，而不应将人民群众的来信和意见作简单化处理。充分发挥公众监督和新闻舆论监督的作用，采用多种形式，开辟多种渠道，强化多种措施，报纸、电台、电视等新闻媒体，对行政执法中执法现象公开曝光，畅所欲言，该褒则褒，该贬则贬，把这样社会公众参与法律监督的有效形式，广泛、长期地坚持下去。7、深化全民性的法制教育加大“普法”力度。一方面，通过提高全民的法制意识，使其能不违法，使每个人熟悉与自己生活、工作密切相关的法律法规，如《民法》、《消费者权益保护法、《婚姻法》、《继承法》等。无条件地遵守法律，依法自我约束。另一方面，人们提高了法制意识，懂得如何保护自己的合理权益，有利于减少与避免行政执法中事故的出现，同时也会提醒执法人员在执法过程中严格依法办事。要在普法中克服形式主义，认认真真打好基础，扎扎实实抓出成果，为把我国建设成为政治稳定、经济繁荣、法制健全、民主文明的现代化强国奠定广泛而坚。
实的物质基础。
参考文献。
1、《行政法学》 罗豪才 北京大学出版社P212—2152、《行政执法概论》 王连昌 中国人民大学出版社P323—3263、《行政执法中的问题及对策》 张庆福 中国人民大学出版社P105—1084、《邓小平理论概论》 文化 高等教育出版社P289—2945、《行政执法不改行吗》夏俊生 《半月谈》P15—166、《关于建设法治国家的思考》 赵志飞《中国律师》P78—80。