全球卫生治理的背景、特点与挑战
晋继勇【关键词】 全球卫生治理;卫生安全;世界卫生组织;人类命运共体k000007全球化不断推动贸易和旅行扩展也使传染病这种就不尊重国界“劣品”快速地国际社会传播对全球政治和济产生了深远影响。
截至00年3月底09年暴发新冠肺炎疫情已蔓延至00多国和地区造成近万人死亡和全球济撕裂全球济发展前景蒙上了阴影。
这充分说明卫生安全领域没有任何国可以独善其身世界各国处“荣俱荣、损俱损”相依赖。
事实上“当今全球化世界跨国传染病威胁已使整人类陷入单微生物海洋。
”[] 因秉持人类命运共体理念通多边主义开展全球卫生治理与合作成国际社会当急。
全球卫生治理背景随着全球化深入发展卫生问题也日益超出医学围进入了全球发展和政治领域从而促进了全球卫生治理蓬勃兴起。
也正如美国著名国际政治学者罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈所言“全球化重要形式就是生物全球化”。
[]各种新发和复发传染病不但对人生命构成威胁也对国际关系和济发展带前所有挑战。
人类发展历史上传染病如影相随天花、鼠疫、疟疾、登革热……不而足。
以天花例次天花流行病发生公元前350年埃及公元9年傳到国700年传到欧洲50年传到美洲789年传到澳利亚;亚洲黑死病37—353年造成了欧洲3人死亡;98—99年世界上几乎3人感染了流感其有亿人死亡。
新冠肺炎、埃博拉、寨卡热以及甲型流感等新发和复发传染病频发更是凸显了跨国传染病对全球卫生安全构成严重威胁。
世界卫生组织09年发布份报告认“场快速蔓延、高致命呼吸系统病原体流行是非常真实威胁将会使5000万—8000万人丧生并将使5%全球G灰飞烟灭。
”[3]仅仅0—08年期世界卫生组织就全球7国追踪到了83疫情暴发事件其包括埃博拉和“非”。
[] 009年暴发甲型流感仅美国造成死亡人数就高达69人。
[5]而09年底暴发新冠肺炎疫情截至00年3月底就已全球造成近80万人感染近万人死亡。
据济合作和发展组织估计新冠肺炎疫情将使00年全球济增长减半并导致些国济衰退。
00年月5日德国慕尼黑世界卫生组织总干事谭德塞56届慕尼黑安全会议上讲话。
他表示国采取从头上控制新冠肺炎疫情措施令人鼓舞尽管这些措施让国付出了很代价但世界争取了减缓了病毒向世界其他地方传播速。
卫生是发展重要组成部分全球卫生专理德·霍顿甚至建议专门成立“世界发展组织”以促进全球卫生治理。
[7] 合国推动全球发展议程充分体现了卫生议题其核心地位从而推动了全球卫生治理发展。
000年9月合国推出了“千年发展目标”计划其8目标和指标将卫生议题置全球议程核心包括遏制艾滋病蔓延、降低儿童及孕产妇死亡率等多项与全球卫生治理直接或接相关容。
05年合国又提出“030年可持续发展目标”以作“千年发展目标”拓展和延续。
其项重要目标就是“确保健康生活方式促进各年龄段人群福祉”还包括减少死亡率、生殖保健、传染病、抗生素耐药性、非传染性疾病、药物可获得性等具体方面容。
09年9月7届合国会召开“健康全覆盖”高级别会议通了《合国健康全覆盖政治宣言》更是将全球卫生置发展核心地位凸显了全球卫生治理全球发展重要义。
卫生议题是医学畴属“低政治”领域。
然而随着卫生定因素多样化以及卫生安全威胁日益严重卫生治理也逐渐上升国际政治重要议程。
000年月合国安理会史无前例地讨论了艾滋病疫情对国际和平与安全构成威胁。
年7月合国安理会通了有关艾滋病疫情038议认“如得不到遏制艾滋病可能会对稳定和安全构成威胁”。
[8] 0年9月9日合国会召开了关预防和控制非传染性疾病高级别会议。
会以协商致方式通了关预防和控制非传染性疾病问题高级别会议政治宣言。
该宣言“承认非传染性疾病给全球带担和威胁是世纪发展主要挑战有损世界各地社会和济发展并威胁到国际商定发展目标实现”。
[9] 0年合国会通了关“全球卫生和外交政策”议明确了开展全球卫生外交推动“全民健康覆盖”作用。
[0] 08年9月合国会又通了《关防治结核病问题政治宣言》从政治层面推动全球结核病防控。
[] 外七国集团、二十国集团和金砖国也通领导人峰会宣言以及卫生部长会议等政治合作机制将全球卫生议题提升国际政治优先议程从而全球卫生治理入了政治推动力。
全球卫生治理特随着全球卫生治理日益深入越越多行体参与到全球卫生治理。
卫生危机所造成区域和全球影响使得全球卫生治理层次日趋多维化而由世界各国承担全球卫生治理成愿和能力各不相全球卫生治理形式上也呈现出多样化特征。
当前全球卫生治理已从威斯特伐利亚体系向了“威斯特伐利亚体系”无论国行体还是非国行体都参与到全球卫生治理。
以新冠肺炎疫情防控例国通即与国际社会分享病毒基因序列、疫情防控措施以及临床诊疗方案等信息成全球疫情防控前线全球疫情防控赢得了难得窗口。
正如世界卫生组织总干事谭德塞所言国强有力举措不仅保护国人民也保护世界人民全球疫情防控赢得了。
[] 就非国行体而言政府国际组织全球卫生治理发挥协调作用是难以替代专业技术权威和国票策模式维护了其全球卫生治理合法性领导地位。
例如世界卫生组织通充分发挥己技术权威、立性优势和规权力发布相关防疫验规派遣专业技术人员到疫情严重国指导和推动全球防控新冠肺炎疫情。
[3] 00年3月3日了尽快助成员国采取有效措施防控新冠肺炎疫情并尽量减轻疫情带严重影响世界银行向受疫情影响60多国提供了高达0亿美元支持。
[]非政府组织以其信息获取和金筹集优势也全球卫生治理发挥着日益重要作用。
例如支持全球应对新冠肺炎疫情比尔及梅琳达·盖茨基金会捐款亿美元用支持病例发现、隔离和治疗保护弱势人群以及加速研发疫苗、药物和诊断方法。
马云公益基金会和阿里巴巴公益基金会向多国捐赠医疗物用支持这些国抗击新冠肺炎疫情。
国、区域和全球层面全球卫生行动相补充构成了全球卫生治理多维图景。
例如008年9月英国发布了题《健康是全球英邦政府008—03年战略》通协调政府各部门行动指导其全球卫生治理参与政策。
03年6月德国政府发布了题《塑造全球卫生采取合行动和拥抱责任》全球卫生战略。
特朗普政府09年5月发布《全球卫生安全战略》成美国全球传染病控制政策纲领性件。
上述国层面全球卫生战略提出无疑会对全球卫生治理产生重要影响。
例如欧洲议会和欧盟委员会03年0月日共通了《跨界卫生威胁议》法案。
该法案旨提升欧盟各国应急准备体系强化欧盟突发卫生应急协调能力并赋予欧盟卫生安全委员会合法协调应对权力。
东亚区域截至09年东亚相关国已连续举办了7届国—东盟卫生部长会议和8届日韩—东盟卫生部长会议集讨论了防控艾滋病、禽流感及新发传染病等问题。
外国还澜沧江—湄公河区域与域国开展湄公河次区域跨境传染病防控项目。
00年月0日国—东盟国外长举行了关共抗击新冠肺炎问题特别会议并就国—东盟携手应对疫情达成了重要共识。
非洲区域非洲盟05年成立了独立世界卫生组织非洲区域办公室非洲疾病控制心以助所有非洲国提升传染病监测、突发传染病事件预防和应对能力。
全球层面世界卫生组织、合国艾滋病规划署以及世界银行等机构成全球卫生治理主要多边合作平台。
例如007年3月0日巴西、法国、印尼、挪威、塞加尔、南非和泰国等7国外交部长奥斯陆共发表了《奥斯陆部长宣言》发起了“对外政策和全球卫生行动”旨通外交协调推动全球卫生治理。
就全球卫生治理形式而言其国际机制可以分正式和非正式（或倡议性）治理机制。
例如世界卫生组织《国际卫生条例（005）》条规定成员国有法定义向世界卫生组织通报“任何对人类造成或可能造成严重伤害疾患或病症不论其病原或病如何”。
再如世界贸易组织《关税与贸易总协定》0条规定允许各成员方保护人类及动植物生命或健康而采取必要措施只要这种措施实施各成员方不构成任或无端歧视手段或者不会形成偽装起贸易限制措施。
[5] 也就是说全球疫情防控任何国不得以卫生安全由而采用歧视性贸易政策。
非正式国际机制利用其灵活性也全球卫生治理议程设置方面发挥着日益重要作用。
作倡议性国际合作机制金砖国和二十国集团通领导人峰会或卫生部长级会议所发布有关全球卫生共宣言提高卫生议题全球发展和政治议程能见塑造全球卫生治理议程。
例如新冠肺炎疫情全球肆虐二十国集团3月6日召开了领导人特别峰会全球合力抗疫和稳定世界济提振了信心和指明了方向。
全球卫生治理面临挑战国际社会全球卫生治理方面已取得诸多成就。
例如了增强不发达国药品可及性世界贸易组织《与贸易有关知识产权协定》专门规定了“强制许可”和“平行进口”等灵活性条款。
世界卫生组织也利用其“软法”——《国际卫生条例（005）》通宣布“国际关突发公共卫生事件”平衡卫生安全保护和全球贸易促进关系。
所谓卫生问题政治化就是以卫生议题手段追政治目标将卫生议题作外交政策工具。
全球卫生治理目标是了促进全球卫生安全而将卫生议题政治化追国政治目标无疑与全球卫生治理目标背道而驰不利全球卫生合作开展。
是别国将卫生问题政治化恶化了全球卫生治理所要国际合作政治基础。
例如新冠肺炎疫情暴发美国国不利全球疫情防控合作声音粉墨登场乱贴污名化标签使用“甩锅”伎俩制造妨碍美两国合作抗“疫”“病毒”。
别政客了捞取政治毫无底线地利用疫情攻击国。
美国参议院军事委员会成员汤姆·科顿无端指控次新冠病毒可能国生物武器计划项目;美国商部长威尔伯·罗斯抱着零和思维认新冠病毒国传播有助制造业回流美国美国带可能济机会;特朗普政府贸易顾问彼得·纳瓦罗表示美国要从国“召回”四口罩生产商他甚至还要“所有美国医药公司全部撤离国”。
[6] 二是别国向世界卫生组织引入政治议题导致世界卫生组织超出管辖围而引起该机制功能紊乱和制超。
例如美国要世界卫生组织调可疑生物恐怖主义方面发挥主导作用。
美国压力下世界卫生组织就向有关成员国通报事项做出了非常模糊化规定“如缔约国有证据表明其领土存可能构成国际关突发公共卫生事件外或不寻常公共卫生事件不论其起或如何即应向世界卫生组织提供所有相关公共卫生信息。
”[7]如世界卫生组织参与到敏感、由生物安全事故或生物恐怖主义而引发卫生安全问题那么有可能会削弱其初公共卫生使命。
随着全球卫生定因素多样化和全球卫生治理领域行体数量和影响力日益增加全球卫生治理协调机制呈现出碎片化趋势导致全球卫生治理领域整体性协调机制缺位进而造成全球卫生治理效不佳。
以新冠肺炎疫情全球防控例尽管世界卫生组织通宣布“国际关突发公共卫生事件”、强调不建议实施旅行和贸易限制以及分享疫情防控相关验措施全球疫情防控方面发挥了定积极作用但是诸多国还是各战鲜见全球统行动。
外世界卫生组织由存“制惰性”身治理结构改革方面跟不上全球卫生治理发展形势结导致影响力日益下降。
相比下世界银行、合国艾滋病规划署等国际组织全球卫生治理领域影响力却日渐增长。
[8] 次新冠肺炎疫情暴发世界银行宣布划拨0亿美元助成员国应对并减轻疫情影响。
0年西部非洲暴发埃博拉疫情国际医疗救援组织“无国界医生”战斗抗击埃博拉疫情线而世界卫生组织却因反应迟钝而饱受批评。
[0] 全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金会、全球疫苗免疫盟以及遏制结核病伙伴关系等全球公私伙伴关系也成全球卫生治理领域重要贡献者。
上述具有不利益偏和具体卫生治理项目行体固然各具体领域促进了卫生治理但是由缺乏整体性协调机制也导致全球卫生治理政策相折冲、交叉重叠以及全球卫生浪费从而不利卫生治理整体推进。
有效全球卫生治理要多边主义然而当今全球卫生治理却呈现出双边化趋势。
作全球卫生治理领域重要多边机制世界卫生组织却因严重依赖愿捐款项目推动方面呈现出双边化倾向。
也就是说别国通多边机制追其双边外交目标。
999年起“零增长原则”被引入世界卫生组织预算制定程。
因世界卫生组织成员国缴纳评定会费直没有增加由带财政危机也直制约着世界卫生组织全球卫生治理功能发挥。
其结便是世界卫生组织融方面越越依赖成员国愿捐款。
与评定会费相比愿捐款助项目预算比例却幅上升。
例如08—09年财政预算愿捐款项目预算世界卫生组织总预算占比达78%。
[]要是世界卫生组织严重依赖愿捐款部分都被捐助国指定了具体用途。
正如有学者所言“愿捐款不利多边治理会将国际组织权威分散到捐助国手。
”[]样这种由捐助国指定用途融机制也明显将属多边机构控制权和策权从世界卫生组织移到单捐助国手所产生治理进程显而易见具有双边性质。
也就是说愿捐款到底用哪些全球卫生治理优先事项都是受捐助国政治和利益偏所驱动而非世界卫生组织所确定结不但侵蚀了世界卫生组织预算规划方面权威而且也弱化了世界卫生组织策权扭曲了全球卫生治理优先事项。
别国甚至赤裸裸地以愿捐款工具世界卫生组织这多边机制追其狭隘政策目标。
例如08年6月当世界卫生组织会将要通厄瓜多尔政府提出关鼓励母乳喂养议特朗普政府就威胁称如其他国推动该议通那么美国将会削减对世界卫生组织捐款。
结 语传染病防治问题是、现是、还会是人类社会发展项基参数这预示着全球卫生治理任重而道遠。
新冠肺炎疫情蔓延提示不管全球济到了何等发展程任何国都不能传染病防治面前以轻心。
尽管日益多元化行体国、区域以及全球层面以不形式参与到全球卫生治理但是全球卫生治理依然面临卫生问题政治化、协调机制碎片化、多边机制双边化等挑战。
传染病语境下世界各国“因病相依”因有效全球卫生治理更要全球多边主义而非国至上单边主义。
唯有秉持人类命运共体理念摒弃“建墙”和“甩锅”思维维护世界卫生组织权威地位持续加强全球卫生治理与合作才是各国增进人类健康福祉正确努力方向。
正如习近平主席00年3月6日召开二十国集团领导人特别峰会上所强调“只要我们舟共济、守望相助就定能够彻底战胜疫情迎人类发展更加美明天”（作者系上海外国语学国际关系与公共事学院副院长、副教授）（责任编辑甘冲）[] br g “l Rr r Rr l” r r Kr rkr Gvrg Glbl l llg R v r g blg L 007 7[] K “r” Gvr Glblzg rl g Brkg r 000 [3] Glbl rr rg Br rl rk l rr glbl rr r l rg Gv rl l rgz 09 v[] [3]。