刍议地方政府债券的风险及其防范
内容摘要：地方政府债券存在偿还风险、宏观调控风险、政治风险。
政府信息不对称、财政分权不彻底、地方利益驱动、不合理的政绩评价机制等是风险的主要成因。
本文认为地方政府债券风险的防范应着眼于公民权利表达、社会评价、地方债信息披露、财政分权的政府自我约束、权力对地方政府发债行为的制约、权利对地方政府发债行为的监督等机制的建立。
关键词：地方政府债券 债券风险 风险防范 地方政府债券，简言之，就是由地方政府发行的债券，可分为收益债券和一般责任债券两大类。
收益债券是以所建项目本身收益担保偿还的债券；一般责任债券是用地方税收担保偿还的债券。
地方政府发行债券有很多优点，如可以弥补地方财政收支缺口、降低地方政府的隐性债务风险、让资金运用更有效率等。
地方政府债券虽然有以上一些优点，但能否在我国发行在学术界存在很大争议。
反对者的主要理由是我国的财政体制和政治体制尚不能有效控制风险的发生。
本文认为为保持国民经济稳定增长，发挥地方债的积极作用，应当赋予地方政府发债权，但必须采取适当措施防范风险。
地方债发行风险的预防、控制，不仅是其能够发行的必要条件，也是其能高效使用的保证。
地方政府发行债券的风险 （一）偿还风险 地方政府债券被称为“银边证券”，信用度很高，一般不会出现无人购买的现象，但地方政府债券同公司债券一样存在偿还风险。
世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足都可能导致决策失败。
因此即使地方政府在发债前进行了科学的可行性论证，对风险有充分的认识并采取了有效措施，也不能在绝对意义上消除风险。
地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一，以这样的财政收入担保地方政府债券的偿还，本身就是存在风险的。
目前我国地方政府没有根据本地的实际情况选择地方税税种、税率的权力，也就不能通过调整税种、税率拓宽财源，这必然会影响地方政府财政收入的稳定性。
地方政府以不稳定的财源担保债券发行，给债券的偿还带来了风险。
（二）宏观调控风险 研究认为，发行地方债引起的宏观调控风险主要表现在以下几个方面：一是地方债的发行可能引起通货膨胀。
地方债的发行意味着投资规模的扩大，投资规模的扩大加速了资金流动，货币流动性的提升和增大货币发行量一样，都会导致通货膨胀。
地方政府债券将会从其它证券市场吸引资金，直接导致这些证券市场的价格波动。
三是实施地方债有可能加剧地区间的不平衡。
经济发达地区的财政信用状况相对于内陆地区要好得多，发达地区更容易获得发行资格。
在都有资格发行时，更好的财政信用状况会吸引不发达地区的资金流向发达地区。
四是不利于产业结构的调整。
在没有赋予地方政府发债权时，地方政府就设法通过集资、迫使银行贷款等手段为项目融资，从而造成全国各地严重的乱上项目、重复建设的情况。
如果允许地方政府发债，在地方政府职能没有完全转换的情况下，乱上项目、重复建设可能会变得更严重。
一旦让地方发行债券，各地可能会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机；许多地方政府近年来实际上早已大量负债，如果允许地方政府在“欠债不还”的同时正式展开融资，就可能出现政府失信；不论什么原因，只要政府不能偿还到期债券的本息，都会导致公众对政府的信任危机；当因为投资过热引起通货膨胀，人们生活水平下降时，民怨随即产生；地区差异的扩大和资金运用效率低下同样也会引发社会公众不满；如果运用资金去搞“政绩工程”，不能真正改善民生，也可能激化地方政府与人民的矛盾。
地方政府债券的风险成因分析 （一）信息不对称引起的决策偏差 政府决策的目的是要解决社会公共问题，满足公众需要，而公众利益往往分散、复杂，政府难以完全掌握对决策有用的信息。
此外，因为信息时效性很强，信息的利用要做到随机应变，这对于任何人、任何机构来说都难以做到完美无缺。
中央政府对地方债的发行额度、期限、利率等的控制需要掌握足够的信息才能决定，因为信息不充足，控制难以到位。
地方政府的决策还受到国家政策、市场变化的影响，当国内宏观经济政策变化时，建设项目可能不符合产业政策而难以获得政策的持续支持；当国际市场变化时，项目所需设备的采购价格可能会大幅上升而增加建设成本。
（二）财政分权不彻底助长地方对中央的依赖心理 我国中央政府与地方政府在行政体制上存在着“父与子”的关系，地方政府对中央政府的依赖性很强。
中央与地方财权、事权的错位增强了地方政府对中央政府的财政依赖。
一方面，中央政府把财权高度集中，在税收分享上降低了地方政府所能取得的比重；另一方面，中央把更多的事权层层下放给地方，地方政府收支严重失衡。
为均衡地方政府收支，中央通过财政转移支付向地方政府提供资金支持。
在财政分权不彻底的情况下，地方政府发行债券难以破除地方政府对中央财政的依赖心理，这也将成为地方政府要求中央政府承担债券偿还“兜底”责任的借口。
（三）地方利益诱发地方政府的发债冲动 在社会主义市场经济体制中，地方政府成为具有独立经济利益的主体之一。
由于市场和资源有限，各地方为了推动本地区经济快速发展，具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的冲动，在与中央的决策发生冲突时，会做出不利于宏观经济的决策。
如果赋予地方政府的发债权，在地方利益驱动下，重复建设和盲目投资难以避免。
（四）不合理的政绩评价机制导致“政绩工程” 地方政府发债权使地方政府融资更为方便，也可能催生更多的“政绩工程”。
由于项目缺乏科学决策，仅凭个人意志拍板，不顾财力民力，必然带来一系列的不良后果，尤其是前建后拆、前拆后建的现象较为普遍，结果是社会资源浪费严重，引起群众不满。
地方政府债券风险防范机制构建 （一）公民权利表达机制 在地方政府发行债券过程中，应建立公民权利表达机制，这不仅便于政府收集决策信息，而且能保证决策符合人民的根本利益。
因此建设项目要向社会公布，让社会公众发表意见和建议，同时建立听证制度。
听证制度是一种让社会公共利益得到有效保护的制度。
它通过吸纳各方利益的代表参与社会公共事务，协调各方利益，使公共决策更加合理，有利于缓和社会矛盾，保持社会稳定。
（二）政府信用社会评价机制 社会评价机构利用专业优势搜集、整理、分析地方政府的财务及资信状况，向社会和投资者提供与债券发行有关的信息，既弥补了地方政府自身决策不足，又增加了债券发行的透明度，促进了约束与监督机制的形成。